II GSK 1671/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Beata Cisek – Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 499/12 w sprawie ze skargi M. M. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 499/12, oddalił skargę M. M. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej, z następującym uzasadnieniem. M. M. wystąpił o dofinansowanie projektu pn. "[...]" złożonego w ramach Osi Priorytetowej 5. Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.1 Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw, Schemat 2. Projekt będzie realizowany w gminie, w której dotychczas realizowano mniej niż 5 projektów mikroprzedsiębiorstw w ramach Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw RPO WK-P, a bezrobocie w powiecie obejmującym daną gminę jest większe niż 10 % Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Departament Wdrażania RPO poinformował wnioskodawcę o odrzuceniu przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu z powodu niespełnienia kryteriów formalnych: 1. kryterium A.6 Formalna dopuszczalność projektu – Zgodność dokumentacji projektowej z dokumentacją konkursową; 2. kryterium A.8 Maksymalna/minimalna wartość projektu – Maksymalna wartość projektu nie przekracza 500.000 zł. Minimalna wartość projektu nie mniejsza niż 50.000 zł. W uzasadnieniu Departament Wdrażania RPO stwierdził, że wartość projektu wskazana w sekcji J.4 Tabela 1.1 B, 2.2, 2.3 wniosku o dofinansowanie projektu wynosi 500.000,00 PLN, lecz wnioskodawca nie uwzględnił w wydatkach kwalifikowalnych wydatku "budowa obiektu Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów" o wartości netto 746.835,55 PLN, które wskazał jako niekwalifikowalne. Departament Wdrażania RPO wskazał, iż zgodnie z Załącznikiem VI do Uszczegółowienia RPO WK-P na lata 2007-2013 dla Osi Priorytetowej 5. Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.1 Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw, wydatek związany z nabyciem, wytworzeniem oraz instalacją i uruchomieniem środków trwałych, w tym budowli i budynków jest kwalifikowalny, pod warunkiem, że jego nabycie pozostaje w bezpośrednim związku z celami projektu objętego pomocą. W świetle § 2 ust. 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 przez wydatek kwalifikowalny rozumie się wydatek spełniający warunki umożliwiające całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej lub z publicznych źródeł krajowych. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania wydatku niezbędnego do realizacji projektu i osiągnięcia zamierzonych rezultatów za wydatek niekwalifikowalny. Departament Wdrażania RPO wskazał, iż wnioskodawca może osiągnąć założone produkty i rezultaty projektu, pod warunkiem wybudowania całego obiektu. Ponadto zwrócił uwagę, iż niedopuszczalnym jest przenoszenie wydatków kwalifikowalnych do wydatków niekwalifikowalnych po to, by ominąć maksymalną wartość projektu. Departament Wdrażania RPO stwierdził, iż poprawne uwzględnienie w projekcie wnioskodawcy kosztów związanych z budową stacji kontroli pojazdów o wartości 746.835,55 PLN (netto), podwyższy wartość wydatków kwalifikowalnych do kwoty 1.246.835,55 PLN (netto), a powyższe spowoduje przekroczenie dopuszczalnej wartości projektu. Zarząd Województwa [...] pismem z dnia [...] maja 2012 r. negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że zgodnie z ogłoszeniem o konkursie oraz z brzmieniem kryterium A.8, maksymalna wartość projektu nie może przekraczać 500.000 zł, zaznaczając, iż za "wartość projektu" należy rozumieć całkowite wydatki kwalifikowalne w ramach projektu, podane w zł. Organ po analizie dokumentacji projektowej ustalił, że część z kosztów budowy Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów została ujęta przez wnioskodawcę po stronie kosztów kwalifikowalnych (271.805 PLN) a ich część (746.835,55 PLN) po stronie kosztów niekwalifikowalnych. W ocenie organu niedopuszczalne jest ujmowanie wydatków kwalifikowalnych po stronie wydatków niekwalifikowalnych, w celu ominięcia maksymalnej wartości projektu. Planowane w ramach projektu zadania stanowią bowiem nierozdzielną część inwestycji, prowadzącą do osiągnięcia założonego celu. Organ mając na uwadze, iż cały wydatek związany z budową stacji kontroli pojazdów pozostaje w bezpośrednim związku z celem projektu ustalił, iż osiągnięcie zamierzonych wskaźników produktu i rezultatu, będzie możliwe wyłącznie w sytuacji, kiedy wybudowany zostanie cały budynek. W świetle powyższego wnioskodawca pozbawiony jest swobody w przenoszeniu określonej kategorii wydatków kwalifikowalnych do niekwalifikowalnych, aby ominąć zastrzeżenia kwotowe określone w dokumentacji konkursowej. Nie budzi wątpliwości, że wydatki poniesione przez wnioskodawcę, a związane z nabyciem, wytworzeniem oraz instalacją i uruchomieniem środków trwałych, w tym budowli i budynków są kwalifikowalne. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organ prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia wydatku niezbędnego do realizacji projektu i osiągnięcia zamierzonych rezultatów za wydatek niekwalifkowalny. Załącznik VI do Uszczegółowienia RPO zawiera listę wydatków ponoszonych na prace przygotowawcze, czy prace inwestycyjne oraz związane z procesem inwestycyjnym i wśród tych ostatnich wymienia wydatki związane z nabyciem, wytworzeniem oraz instalacją i uruchomieniem środków trwałych, w tym budowli i budynków, pod warunkiem, że ich nabycie pozostaje w bezpośrednim związku z celami projektu objętego pomocą, maszyn i urządzeń, narzędzi, przyrządów i aparatury itd. Kryteria oceny są zatem dobierane przez pryzmat przedmiotu a nie według przewidywanej maksymalnej wartości projektu przewidywanej do dofinansowania. W ocenie Sądu organ słusznie podkreślił, że wnioskodawca może osiągnąć założone produkty i rezultaty pod warunkiem wybudowania całego obiektu (realizacji całego projektu). Wskazywany przez wnioskodawcę sposób kwalifikowania wydatków stanowi więc ominięcie przyjętej maksymalnej wartości projektu. Przywołując § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 8 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 236, poz. 1562, dalej: rozporządzenie) oraz art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.) Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że kryterium kwalifikowalności wydatków muszą spełniać wydatki związane z nabyciem środków trwałych pozostających w bezpośrednim związku z celami projektu, a w rozpoznawanym przypadku są to wydatki poniesione na budowę stacji kontroli pojazdów. Jeśli wnioskodawca uwzględniłby w projekcie kwoty związane z budową stacji tj. 500.000 zł + 746.835,55 zł, łączna kwota wynosiłaby 1.246.835,55 zł stanowiąc przekroczenie kryterium maksymalnej dopuszczalnej wartości projektu (tj. 500.000 zł). W tych okolicznościach organ prawidłowo uznał, że nie został spełniony warunek kryterium formalnego A.6 Formalna dopuszczalność projektu – zgodność dokumentacji projektowej z dokumentacją konkursową i kryterium A.8 Maksymalna/minimalna wartość projektu. Skargą kasacyjną M. M. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych. U uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do uzasadnienia samowolnego przeniesienia wydatków niekwalifikowalnych do kwalifikowalnych przez urzędników Urzędu Marszałkowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że NSA związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię to mylne rozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego i poddanie tego stanu faktycznego ocenie prawnej na podstawie treści normy prawnej. Należy od razu zaznaczyć, że skuteczną może być jedynie skarga kasacyjna wskazująca nie tylko na naruszenie przez Sąd I instancji konkretnego przepisu prawa materialnego, ale określająca też na czym polegała jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wedle skarżącego wykładnia prawidłowa czy właściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna takich wymogów nie spełnia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził jedynie, powołując się na treść art. 5 pkt 6 u.z.p.p.r. (mylnie oznaczony jako art. 6), że wnioskodawca ma prawo i obowiązek określania wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych, a ocenie kwalifikowalności na podstawie tego przepisu podlegają te wydatki, które w projektach ujęte są jako kwalifikowalne, a zatem samowolne było przeniesie przez urzędników wydatków niekwalifikowalnych do kwalifikowalnych, co skutkowało odrzuceniem projektu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego należy na wstępie przypomnieć, że wsparcie w ramach konkursu, do którego przystąpił skarżący udzielane było w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych. Możliwość uznania danego wydatku za kwalifikowalny, bądź też nie, została uregulowana w tym rozporządzeniu. Zgodnie z jego § 5 ust. 2 pkt 1 pomoc może być udzielana przedsiębiorcy przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucją wdrażającą na projekt realizowany w województwie objętym danym regionalnym programem operacyjnym w formie bezzwrotnego dofinansowania. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że pomoc, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 może być udzielona na pokrycie do 100 % wydatków kwalifikowalnych, spełniających kryteria kwalifikowalności wydatków, o których mowa w art. 5 pkt 6 u.z.p.p.r. A zatem spełniających przez wydatki poniesione w ramach programów operacyjnych kryteria: spójności z postanowieniami przyjętego programu operacyjnego, określonych szczegółowo przez instytucję zarządzająca zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r., dodatkowych, przewidzianych dla danego źródła finansowania, w przypadku programów finansowanych ze źródeł zagranicznych. Art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r., do którego odsyła art. 5 pkt 6 tej ustawy stanowi, że do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego. Dla źródła finansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, w ramach Osi priorytetowej 5, Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działanie 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałanie 5.2.1 Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw - instytucja zarządzająca określiła kryteria kwalifikowalności w załączniku VI do uchwały nr 62/1040/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. w postaci Listy wydatków kwalifikowalnych w poszczególnych działaniach RPO Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: Lista wydatków kwalifikowalnych) i w załączniku do uchwały nr 34/544/11 Zarządu Województwa [...] z dnia 19 maja 2011 r. w postaci Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej Wytyczne w zakresie kwalifikowalności). Lista wydatków kwalifikowalnych określa jakie wydatki mogą być uznane za kwalifikowalne, z zastrzeżeniem ich zgodności z zasadami określonymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Zalicza się do nich wydatki związane z nabyciem, wytworzeniem oraz instalacją i uruchomieniem środków trwałych w tym budowli i budynków pod warunkiem, że ich nabycie pozostaje w bezpośrednim związku z celami projektu objętego pomocą. Natomiast z Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wynika obowiązek uwzględniania w ramach kosztów kwalifikowalnych danego projektu tych kosztów, których poniesienie umożliwi przeprowadzenie operacji o jasno określonych celach, składających się z całej serii robót, działań, usług, której celem jest wykonanie niepodzielonego zadania, posiadającego sprecyzowany charakter gospodarczy lub techniczny. Należy podkreślić, że § 2.1 omawianych Wytycznych stanowi wprost, że przez wydatek kwalifikowalny rozumie się wydatek spełniający warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. Zatem jak słusznie zauważył Sąd I instancji kryteria oceny kwalifikowalności wydatków dobierane są przez pryzmat przedmiotu a nie przewidywanej maksymalnej wartości projektu przewidywanej do dofinansowania. Jeżeli przedmiotem wniosku jest wytworzenie z instalacją i uruchomieniem środków trwałych, należy zachować warunek bezpośredniego związku z celem projektu objętego pomocą. Przenosząc przedstawione wyżej regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że jeżeli celem zgłoszonego przez skarżącego do dofinansowania projektu jest budowa i uruchomienie nowej stacji kontroli pojazdów, to skarżący wszelkie wydatki związane z jej wybudowaniem powinien był ująć jako wydatki kwalifikowalne. Tym samym zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Departamentu Wdrażania RPO Województwa [...] zawarte w ocenie projektu, że całe przedsięwzięcie w postaci realizacji projektu to jest wybudowania obiektu stacji kontroli pojazdów, należało zaliczyć do wydatków kwalifikowalnych. Zgodnie z warunkami konkursu, do którego został zgłoszony przedmiotowy wniosek, maksymalna wartość zgłaszanego projektu nie mogła przekroczyć 500 000 zł (kryterium formalne A.8). Z dokumentacji dołączonej do skargi kasacyjnej wynika, że skarżący wskazał wartość projektu na 500.000 zł, ale tylko część kosztów budowy stacji kontroli pojazdów w kwocie 271.805,00 zł ujął po stronie wydatków kwalifikowalnych, natomiast znaczną ich część po stronie wydatków niekwalifikowalnych – 746.835,55 zł. Według Sądu I instancji przyjęty przez skarżącego w dokumentacji konkursowej sposób kwalifikacji wydatków omija reguły konkursu, to jest omija wyznaczoną w kryterium formalnym A.8 maksymalną wartość projektu. Prawidłowe zastosowanie się do kryteriów określonych przez instytucję zarządzającą w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] dla przedmiotowego konkursu wymagało uwzględnienia przez skarżącego w projekcie kosztów związanych z budową stacji w kwocie 746.835,55 zł, co podwyższało wartość wydatków kwalifikowalnych ponad maksymalną dopuszczoną warunkami konkursu wartość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie narusza prawa i uwzględnia regulacje zawarte w zapisach Listy wydatków kwalifikowalnych i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Ograniczenie przez skarżącego wartości projektu, w kontekście jego maksimum określonego w kryterium A.8, przez przeniesienie ponad maksymalną wartość projektu wydatków bezpośrednio związanych z budową stacji do wydatków niekwalifikowalnych nie ma uzasadnienia w świetle tych regulacji, a zatem narusza zasady obowiązujące w przedmiotowym konkursie. W konsekwencji zupełnie chybione jest twierdzenie skarżącego, że o samowolnym przeniesieniu przez urzędników wydatków niekwalifikowalnych. Zsumowanie wydatków jakie miały być poniesione na wybudowanie stacji kontroli pojazdów miało swoje uzasadnienie, bowiem jak już Naczelny Sąd Administracyjny zauważył wszystkie wydatki na budowę tego obiektu pozostawały w bezpośrednim związku z celami projektu (były kwalifikowalne), a na instytucji wdrażania spoczywał obowiązek oceny czy zgłoszony projekt spełnia kryterium formalne – ograniczenia wartości projektu do wyznaczonego maksimum. W świetle powyższych uwag ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia wydatków kwalifikowalnych w rozumieniu przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia, nie narusza prawa. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo poddał niepodważony stan faktyczny sprawy, ocenie prawnej na podstawie treści tej normy prawnej. Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi, nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jak już wyżej stwierdzono jest związany granicami skargi kasacyjnej. Skarżący bowiem nie oparł skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie postawił zarzutu naruszenia przepisów postępowania a konkretnie art. 141 § 4 p.p.s.a., a jedynie przy pomocy zarzutu naruszenia tego przepisu skarżący mógłby poważyć sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku i przyjęte przez Sąd I instancji ustalania faktyczne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.