III FSK 644/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1105/21 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 8 czerwca 2021 r., nr 2401-IEE1.712.6.2021.7.MT UNP: 2401-21-123247 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od D. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. I SA/GI 1105/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 8 czerwca 2021 r. nr 2401-lEE1.712.6.2021.7.MT UNP: 2401-21-123247 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu środków zajętych zarządzeniami zabezpieczenia uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd podał, że wobec wydania przez Sędziego-komisarza prawomocnego postanowienia z dnia 8 kwietnia 2020 r. w przedmiocie uchylenia zajęć zabezpieczających i doręczeniu tego postanowienia organowi podatkowemu powstał po jego stronie obowiązek zwrotu kwot zabezpieczonych do masy układowej spółki. Podkreślił, że organ egzekucyjny uznał skutek powyższego postanowienia bowiem zawiadomieniami z dnia 29 kwietnia 2020 r. uchylił dokonane zajęcia zabezpieczające. Sąd zaznaczył, że uchylenie zajęcia zabezpieczającego w sytuacji, w której równolegle toczy się postępowanie upadłościowe/układowe oznacza, że kwoty zajęte w tym postępowaniu stają się masą upadłościową/układową upadłego (zobowiązanego), a jedynym podmiotem uprawnionym do ich dysponowania jest zarządca lub syndyk masy upadłości, albo sam zobowiązany, jeżeli nie odebrano mu prawa zarządu. Zgodnie z przepisami postępowanie egzekucyjne nie może się toczyć. Sąd zaznaczył, że w sprawie nie jest sporne, że zwrot zajęcia nie nastąpił. Jednocześnie nie jest kwestionowane też to, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwrot zajętych kwot. W odpowiedzi na powyższe organ poprzestał na wydaniu postanowienia o charakterze formalnym tj. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej o zwrot środków – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu organ egzekucyjny i organy nadzoru winny nie tylko właściwie interpretować wnioski składane przez uprawnione podmioty i nadawać im odpowiedni bieg (dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia), ale też powinny w toku podejmowanych w egzekucji czynności respektować wskazane zasady. Nie budzi wątpliwości, że organ podatkowy winien rozpoznać merytorycznie wniosek spółki o zwrot kwot zajętych w postępowaniu zabezpieczającym. W przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego nastąpić powinien zwrot kwot, który bez wątpienia jest czynnością materialno-techniczną. Sąd podkreślił jednak, że wydanie rozstrzygnięcia negatywnego musi nastąpić w formie umożliwiającej stronie zakwestionowanie prawidłowości stanowiska organu co do odmowy zwrotu, a zatem postanowienia i w konsekwencji poddania go kontroli sądowo-administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. zwaną dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) przez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organy winny rozpoznać merytorycznie wniosek spółki o zwrot kwot zajętych w postępowaniu zabezpieczającym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64a § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i art. 166 u.p.e.a., gdyż wskazana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera w swojej treści przepisów, przewidujących możliwość zwrotu pobranych w postępowaniu zabezpieczającym kwot, natomiast oparcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 u.p.e.a. i zasadach ogólnych k.p.a. jest niewystarczające, stad uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia i w następstwie wydanie zaleceń rozpoznania sprawy merytorycznie jest nieprawidłowe i stanowiło niewątpliwie naruszenie wskazanych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, t.j.), dalej: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się zasadna i dlatego została uwzględniona. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Rację ma organ formułując zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 64a § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i art. 166 u.p.e.a. Skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera w swojej treści przepisów, umożliwiających rozstrzygnięcie merytoryczne w formie postanowienia sprawy z wniosku skarżącego o zwrot pobranych w postępowaniu zabezpieczającym kwot, to uchylenie rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i w następstwie wydanie zaleceń rozpoznania sprawy merytorycznie, jest nieprawidłowe i stanowiło naruszenie wskazanych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: pierwsza występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; druga zaś, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2574/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W wyroku z 20 lutego 2018 r., II OSK 1047/16, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a §1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z 13 lutego 2019 r., II OSK 615/17 (publik. CBOSA), iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" dla których postępowanie nie może być wszczęte ma szerszy zakres. Istnienie tej przesłanki powinno być badane przede wszystkim w odniesieniu do kompetencji organu a w szczególności do tego, czy organ posiada uprawnienie do wszczęcia danego postępowania (tj. czy przepis prawa upoważnia organ do wydawania wiążącego rozstrzygnięcia w danej sprawie). Jeśli więc okazałoby się, że przepis prawa będący podstawą wniosku inicjującego postępowanie, nie upoważnia organu do prowadzenia tego konkretnego postępowania, organ winien wydać postanowienie w trybie omawianego przepisu art. 61a k.p.a. Należy pamiętać o tym, że to rozstrzygnięcie, nie zapada nigdy z przyczyn merytorycznych, tj. z uwagi na stwierdzenie, że konkretne żądanie strony nie jest zasadne "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego zostały ograniczone do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Nadto w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., tj. innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Po wyłączeniu przypadków, w których ustalono właściwość sądu powszechnego, przepis ten obejmuje sytuacje, gdy z powodów przedmiotowych postępowanie administracyjne jest niedopuszczalne. Zakres przyczyn przedmiotowych nie ma jednolitej natury prawnej i obejmuje różne rodzajowo żądania, np. żądania nieobjęte regulacją prawną, żądania objęte regulacją prawną, ale niedotyczące spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (z wyłączeniem spraw przynależnych do właściwości sądów powszechnych), żądania objęte regulacją prawną dotyczące spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w których nastąpiło przedawnienie. Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Przekładając te ogólne stwierdzenia na stan faktyczny sprawy, należało uznać, że przedmiotowa sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera w swojej treści przepisów dających podstawę do załatwienia kwestii zwrotu pobranych w postępowaniu zabezpieczającym kwot w formie postanowienia. Takiej podstawy nie stanowi odesłanie zawarte w art. 166 u.p.e.a. Zatem rację ma autor skargi kasacyjnej w stwierdzeniu, że (wbrew stanowisku Sądu l instancji) wobec braku regulacji prawnych mogących stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kwot pobranych w postępowaniu zabezpieczającym, brak było przesłanek do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu spółce kwot uzyskanych na podstawie zajęć zabezpieczających, a uzyskanych przed uchyleniem tych zajęć przez sędziego-komisarza. Ewentualny zwrot kwot z rachunku depozytowego stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną i brak jest podstaw do wydania postanowienia merytorycznego w tym przedmiocie. Stanowisko Sądu, że w sprawie powinna mieć miejsce odmowa zwrotu zajętych w postępowaniu zabezpieczającym środków przez wydanie postanowienia, gdyż należy dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest nieuprawnione wobec braku konkretnych podstaw prawnych ku takiemu rozstrzygnięciu. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał przepisu, który mógłby stanowić podstawę odmowy zwrotu środków zajętych w postepowaniu egzekucyjnym czy zabezpieczającym. Jedyną kwestią dla Sądu było merytoryczne odmówienie zwrotu. Przy tym jedynymi przepisami, jakie miałyby lec u podstaw takiego obowiązku to naczelne zasady postępowania, jak zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 k.p.a.). WSA wskazał na zastosowanie także zasady legalizmu jako przejawu konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). WSA nie dostrzega przy tym, że zasada legalizmu ma zastosowanie również w stosunku do organu w ten sposób, że może on działać jedynie na podstawie prawa. Takiego prawa WSA nie wskazuje w przypadku odmowy zwrotu kwot. Powołuje się na konieczność poddania działań organów kontroli sądowoadministracyjnej, ale przywołując art. 17 u.p.e.a. Sąd pomija, że rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko następuje w formie postanowienia, ale w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, a na postanowienie służy zażalenie, jeżeli ustawa egzekucyjna lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Władcze rozstrzygnięcie organu administracji w formie postanowienia, na które służy zażalenie rozstrzygające o prawach zobowiązanego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy przewiduje to prawo, w tym wypadku ustawa o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy czym Sąd nie ma racji kategorycznie wskazując na pozostawienie działania organu, bądź braku działania, poza kontrolą sądowoadministracyjną. Również prawidłowość czynności materialno-technicznych podlega kontroli dopuszczonej przez ustawodawcę. W sprawie jednak przedmiotem kontroli było postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. gdzie, dostatecznie wyjaśniono dlaczego w sprawie postępowanie nie może być wszczęte i przyczyny te były uzasadnione. Skargę z kolei w zasadzie uzasadniano podważając prawidłowość odmowy zwrotu kwot, a nie odmowy wszczęcia postępowania. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za nieuwzględnieniem skargi (art. 151 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) i zasadzono zwrot w wysokości 75% z kwoty 480 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł. Mirella Łent Sławomir Presnarowicz Stanisław Bogucki