II SA/Ol 540/22

SENTENCJA Dnia 11 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowli ziemnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 1.065 złotych (tysiąc sześćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 25 marca 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ełku (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "PINB"), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budowli ziemnej – nasypu ziemnego – na dz. nr [...] w miejscowości G., gmina E. bez wymaganej zgody z organu architektoniczno-budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 10 grudnia 2021 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W trakcie kontroli stwierdzono, że na ww. działce wykonano nasyp w kierunku jeziora o długości 20m i szerokości 4,5m, wysokość nasypu 0,50m ponad istniejący teren. Jak ustalono, nasyp został wykonany, żeby dojść do jeziora. Do akt włączono protokół kontroli oraz przeprowadzono oględziny. Wykonany nasyp jest widoczny, posiada kubaturę i stanowi całość techniczno-użytkową określonej konstrukcji i funkcji. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r., PINB wstrzymał prowadzenie robót przy budowie budowli ziemnej. W dniu 21 kwietnia 2021 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB"), uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że PINB błędnie zakwalifikował wykonane roboty jako budowlę ziemną i przedwcześnie wdrożył procedurę legalizacyjną. W ocenie WINB bowiem, przeprowadzone działania stanowiły utwardzenie terenu związane z wykonaniem robót budowlanych i nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzone w sprawie przesłuchania stron i świadków nie wniosły nic nowego do prowadzonego postępowania, strony stoją na odmiennych stanowiskach i są ze sobą ewidentnie skłócone, a organ nie jest w stanie rozstrzygnąć sporów zwaśnionych stron. PINB podzielił stanowisko organu odwoławczego, według którego wykonane prace nie podlegając regulacjom Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania A. L. (dalej jako: "strona", "skarżący") od decyzji organu pierwszej instancji, decyzją z dnia 20 maja 2022 r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że inwestorzy na działce nr [...] wykonali roboty ziemne, polegające na przesunięciu mas ziemi i utworzeniu nasypu w kierunku jeziora o długości 20m i szerokości 4,5 m, wysokość nasypu 0,50m ponad istniejący teren. W ocenie WINB, roboty stanowiły utwardzenie terenu, niezwiązane z wykonaniem robót budowlanych i nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego. Organ odwoławczy powołał się na postanowienia art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej jako: "P.b." Wskazał, że aby prace uznać za roboty budowlane, musi wystąpić aspekt trwałego związania części składowych formowanego nasypu (utwardzenia) lub wykonane roboty ziemne muszą posiadać pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Niemożliwym jest – w ocenie WINB - uznanie za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia niepowodującego powstania widocznej budowli. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, iż mamy do czynienia z budowlą ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. W szczególności, z fotografii wynika bezsprzeczenie, iż inwestorzy wykonali niwelację terenu na działce nr [...] oraz utwardzenie terenu na fragmencie działki mające na celu zapewnienie dojścia do jeziora, nie używając przy tym żadnych wyrobów budowlanych. Wykonane prace w świetle obowiązujących przepisów nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Przeprowadzone prace stanowiły utwardzenie terenu (co dodatkowo potwierdzają fotografie wykonane 19 maja 2022 r.), nie związane z wykonaniem robót budowlanych i nie podlegające regulacjom Prawa budowlanego. Skoro nie powstał obiekt budowlany, nie można mówić o budowie, czy robotach budowlanych, bowiem pojęcia te dotyczą wyłącznie obiektów budowlanych. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie. Na decyzję WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł A. L. (dalej jako: "strona", "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił: A. naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 138 § 1 pk 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, w której poza sporem pozostaje, że WINB winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne; b. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: - uchylenie się przez WINB od wyczerpującej analizy materiału dowodowego, w tym pominięcie wyników kontroli z 21 października 2020 r. oraz depozycji środków pochodzących z postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, która winna skutkować uznaniem przedmiotowego nasypu za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3; - zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia na oświadczeniu K. F., W. C. oraz J. J. i całkowitym pominięciu pozostałych dowodów, z których jednoznacznie wynika, iż nie doszło do niwelacji bądź utwardzenia terenu, a do nielegalnego usypania nasypu; B. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wykonanie robót ziemnych polegających na przesunięciu mas ziemi i utworzeniu nasypu o długości 20m i szerokości 4,5m, wysokości 0,50m ponad istniejący teren stanowi utwardzenie terenu niezwiązane z wykonaniem robót budowlanych i nie podlega regulacjom P.b.; C. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b., poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie nasypu wykonanego w miejscowości G. na działce nr [...] (gmina E.) za budowlę w sytuacji, gdy poza sporem jest, że nasyp stanowi obiekt budowlany i w rezultacie jego budowa wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwym organom albo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ w żadnym miejscu nie wskazał przyczyn, z powodu których dowodom przedkładanym przez skarżącego na okoliczność wykonania nowych robót budowlanych odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uznając za wiążące jedynie oświadczenie, wedle którego utworzenie nasypu miałoby stanowić jedynie niwelację terenu, czy też jego utwardzenie. Organ odwoławczy nie dokonał należytej i starannej kontroli sprawy. Skarżący podkreślił, że zeznania świadków oraz oględziny terenu jednoznacznie wskazują, że nie można uznać, iż przeprowadzone działania ograniczyły się do "niwelacji" terenu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że inwestorzy na działce nr [...] w miejscowości G. wykonali roboty ziemne, polegające na przesunięciu mas ziemi i utworzeniu nasypu w kierunku jeziora o długości 20m i szerokości 4,5m, o wysokości 0,50m ponad istniejący teren. Zgodnie z postanowieniami art. 3 pkt 3 P.b. – ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W orzecznictwie jako budowlę ziemną określa się budowlę o charakterze kubaturowym, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia, widoczną i obiektywnie istniejącą, spełniającą określoną rolę i stanowiącą całość techniczno-użytkową (zob. wyroki NSA z 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/18, z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21 – publ. w CBOSA). Bez wątpienia, w ocenie Sądu, za taką budowlę uznać należy obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, do którego powstania konieczne były roboty budowlane polegające na zgromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia nasypu. Same organy potwierdziły istnienie takiego nasypu. Potwierdzają to także zdjęcia, załączone do pisma organu odwoławczego, skierowanego do Sądu w dniu 23 września 2022 r., wykonane w dniu 19 maja 2022 r. Nie można przyjąć za organem odwoławczym, że "niemożliwym jest uznanie za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia niepowodującego powstania widocznej budowli". W przedmiotowej sprawie przesunięte zostały duże warstwy ziemi, co wynika z załączonych zdjęć i bez wątpienia powstała budowla, co potwierdzają organy, stwierdzając, że utworzono nasyp o wysokości 0,50m. Budowla ta spełnia też określoną rolę, bowiem stanowi dojście do jeziora, stanowi też całość techniczno-użytkową. Tym samym, w ocenie Sądu, nieuzasadnione jest twierdzenie organów, że przedmiotowy obiekt nie stanowi budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też, niezasadnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie budowy nasypu ziemnego na działce nr [...] w miejscowości G. gm. E., a organ odwoławczy niezasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawa powinna zostać rozpatrzona merytorycznie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).