III OSK 2502/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 169/21 w sprawie ze skargi J.L. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Zgorzelcu w przedmiocie udostępnienia informacji dotyczącej czynności przeglądu akt sprawy w postępowaniu przygotowawczym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 169/21, odrzucił skargę J.K. (skarżący) na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Zgorzelcu, w przedmiocie udostępnienia informacji dotyczącej czynności przeglądu akt sprawy w postępowaniu przygotowawczym. Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy: Skarżący w dniu 4 marca 2021 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Zgorzelcu w sprawie udostępnienia mu przez Prokuraturę informacji, czy ustanowiony zarządzeniem Sądu Rejonowego w Zgorzelcu z dnia 20 maja 2015 r. dla pokrzywdzonej I.K. obrońca z urzędu adwokat R.G. (który w dniu 3 czerwca 2015 r. wniósł w imieniu pokrzywdzonej subsydiarny akt oskarżenia do Sądu Rejonowego w Zgorzelcu) zapoznał się uprzednio tj. przed wniesieniem aktu oskarżenia z aktami sprawy o sygn. akt [...]. Strona wniosła o udostępnienie powyższej informacji w formie pisemnej z uwagi na fakt rekordowej skali zakażeń COVID-19. W odpowiedzi na skargę Prokurator wskazał, że skarżącemu (który był stroną tegoż postępowania) wielokrotnie udzielana była informacja na temat sposobu zaznajomienia się z aktami sprawy o sygn. akt [...] oraz możliwości sporządzenia przez niego kopi rzeczonych akt. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 169/21, WSA we Wrocławiu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że wniesiona skarga, że nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kategorii bezczynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Skarżący bowiem przedmiotem skargi uczynił bezczynność Prokuratora Rejonowego w przedmiocie udzielenia skarżący pisemnej informacji dotyczącej terminu przeglądania przez adwokata akt sprawy w postępowaniu przygotowawczym. Tymczasem dostęp do akt postępowania przygotowawczego, uregulowany przepisami art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 30 ze zm.) - nie stanowi zatem czynności z zakresu administracji publicznej lecz procedury karnej. Sądy podkreślił również, że sądy administracyjne nie sprawują kontroli nad sposobem udostępniania stronom akt w postępowaniach karnych ani nie nadzorują organów prokuratury w zakresie prowadzonych w indywidualnych sprawach postępowań przygotowawczych. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. — naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 w z w. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – zwanej dalej – "u.d.i.p."), poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do niezasadnego uznania przez Sąd I instancji, iż skarżący winien uzyskać dostęp do wnioskowanych przez niego akt na innych, bardziej sformalizowanych zasadach niż osoby działające na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co stanowiło naruszenie zasady równości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w wyniku jego niezastosowania doszło do naruszenia publicznego prawa skarżącego jako obywatela do dostępu do informacji publicznej; 3) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod ww. przepisy doszłoby do uznania, iż: — informacje wnioskowane przez skarżącego stanowią informację publiczną, wszak dotyczą one już zakończonego postępowania przygotowawczego, a nie postępowania, które jest w toku; — wnioskowana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną przetworzoną, albowiem w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądał on również zaświadczenia potwierdzającego lub negującego zapoznanie się przez adw. R.G. z prokuratorskimi aktami sprawy o sygn. [...]. Ww. żądaniu nie mogła czynić zadość sama czynność przeglądnięcia akt, wszak w jej wyniku nie doszłoby do wytworzenia dokumentu, który chciał pozyskać skarżący; — akta zakończonego postępowania przygotowawczego jako zbiór dokumentów stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., — zwłaszcza żądanie udostępnienia konkretnej informacji zawartej w tych aktach, a w szczególności żądanie udostępnienia dokumentu urzędowego, może być traktowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; — Prokuratura jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, wszak jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p; — akta zakończonych postępowań prowadzonych przez prokuratora spełniają warunki zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe dla ich udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego pod ww. przepisy skutkowałaby uznaniem przez Sąd I instancji, że Prokuratura wbrew ciążącemu obowiązkowi nie udostępniła skarżącemu informacji publicznej, we wnioskowanej przez niego formie i ustawowym terminie, co też skutkowało koniecznością wniesienia przez niego skargi na bezczynność.; II. na podstawie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. — naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na odrzuceniu przez Sąd I instancji skargi skarżącego, mimo przedstawienia przez organ administracji niepełnej dokumentacji i dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych sprawy z uwagi na niepełną i błędną ocenę materiału dowodowego znajdującego się w tych aktach sprawy, tj.: — w ocenie skarżącego w aktach sądowych brak jest oryginalnych pism kierowanych do organu przez skarżącego, co doprowadziło do nienależytego ustalenia stanu faktycznego przez organ, a następnie Sąd I instancji; — niedoręczeniu skarżącemu odpowiedzi na skargę skierowaną przez organ, skutkiem czego skarżący nie był w stanie zająć merytorycznego stanowiska; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, iż sprawa objęta skargą nie podlega kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy Prokuratura bez wątpienia jest organem władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, która w jego ocenie przesądza o prawach skarżącego do uzyskania z Prokuratury żądanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na podniesione zarzuty, skarżący podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez adwokata wyznaczonego dla skarżącego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p., stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe oznacza sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego i zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegają odrzuceniu. Rolą sądu administracyjnego jest w pierwszym rzędzie uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. W skargach na bezczynność Sąd dokonuje kwalifikacji i oceny żądanych przez stronę informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez ten organ kwalifikacji wniosków w tym przedmiocie (postanowienie NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 394/10 – cbois.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie należało zatem zbadać, czy orzeczenie Sądu I instancji właściwie odpowiedziało na pytanie - czy wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność Prokuratora Rejonowego w przedmiocie udzielenia informacji, o toczącym się postępowaniu prokuratorskim poprzez wskazanie, czy ustanowiony dla pokrzywdzonej obrońca z urzędu zapoznał się przed wniesieniem aktu oskarżenia z aktami sprawy ([...]), może podlegać rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny. W ocenie NSA Sąd I instancji zasadnie przyjął, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Po pierwsze wskazać należy, że skarżący domagał się udzielenia przez Prokuratora Rejonowego pisemnej informacji o działaniach pełnomocnika pokrzywdzonej w postępowaniu karnym, którego był stroną. Odnosząc zatem treść przywołanych przepisów do materii objętej niniejszą skargą należy przyjąć, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kategorii bezczynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji dostęp do akt postępowania przygotowawczego, uregulowany przepisami art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, co oznacza, że nie stanowi on czynności z zakresu administracji publicznej lecz procedury karnej, zastosowania w sprawie nie mają również przepisy k.p.a. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że niezasadne są zarzuty naruszenia przez WSA we Wrocławiu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie są zasadne także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie NSA - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - wniosek skarżącego skierowany do Prokuratury nie może być traktowany jako wniosek o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Oznacza to, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosi się bezpośrednio się do niego. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucał Prokuraturze bezczynność w udzieleniu informacji w sprawie prywatnej dotyczącej pokrzywdzonej I.K. Jest to zatem wniosek indywidualny, prywatny, który nie ma charakteru informacji publiczne (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11). W tych okolicznościach uznać należy, że z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie miały zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, sprawa nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, lecz pismem informującym skarżącego oraz, że zakres wnioskowanych informacji nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", nie można mówić, o tym, iż Prokuratora wiązał jakiś termin na przekazanie skarżącemu żądanej przez niego danych. Powyższe ustalenia prowadzą również do wniosku, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 32 ust 1 oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej. Sąd I instancji swym orzeczeniem nie naruszył zasady równości, ani też prawa dostępu skarżącemu do informacji publicznej, a jedynie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie strona powinna dochodzić swych racji w oparciu o inne przepisy tj. Kodeks postępowania karnego. W ocenie NSA nie można czynić również zarzutu WSA we Wrocławiu, z nieprzesłania skarżącemu odpowiedzi na skargę. Niniejsza sprawa nie była bowiem rozpoznawana merytorycznie, lecz odrzucona z powodu jej niedopuszczalność. Odnosząc się do przywołanej przez autora skargi kasacyjnej uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, wskazać należy na tezę orzeczenia - "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy". Uzasadniając swoje stanowisko wyrażone uchwale NSA wskazało m.in. że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Powyższe rozstrzygnięcie nie odnosi się zatem do niniejszej sprawy, ale dotyczy sytuacji, w której osoba trzecia chciałaby (w oparciu o ustawę o dostępnie do informacji publicznej) zapoznać się z aktami strawy, w której nie była stroną. Reasumując, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Jeżeli informacja, w stosunku do której dany podmiot wystąpił z żądaniem jej udostępnienia, dotyczy jego sprawy indywidualnej, prowadzonej przez organ w określonej odrębnej procedurze, to we właściwej dla tej sprawy procedurze podlega ona kontroli, ocenie i weryfikacji (wyroku NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11 cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji skargę kasacyjną wniesioną należało oddalić, uznając tak jak Sąd I instancji, że jej przedmiot nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.