VII SA/Wa 2707/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I. F. i A. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku handlowo-mieszkalnym, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB w G.", "PINB"), decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], nakazał B. K., I. F. i A. F. oraz S.F. i R. F. usunięcie nieprawidłowości w budynku handlowo-mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości B., gmina B. poprzez: - odbudowę uszkodzonych kominów zlokalizowanych w części dwukondygnacyjnej budynku i ich udrożnienie w terminie do 31 marca 2017 r., oraz 1) przy części budynku dwukondygnacyjnego: - wykonanie wieńca żelbetowego po obwodzie budynku (strych); - wymianę uszkodzonych drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu wraz z naprawą (wymianą) poszycia; - wymianę uszkodzonych stropów na piętrze (część użytkowana przez I. F. i A.F. oraz przez S. F. i R. F.); - usunięcie spękań i zarysować ściany konstrukcyjnej w pomieszczeniu na piętrze w części użytkowanej przez S. F. i R. F.; - demontaż zewnętrznej klatki schodowej (elewacja północna) oraz jej odtworzenie (dostęp do części w użytkowaniu I. F. i A. F.); 2) przy części budynku, tzw. oficyny: - naprawę i udrożnienie komina; - naprawę uszkodzonego stropu drewnianego w jednym z pokoi; - usunięcie wody z piwnicy, osuszenie ścian i zabezpieczenie włazu do piwnicy przed jej zalewaniem; - uzupełnienie brakującego deskowania w ganku drewnianym w terminie do 31 grudnia 2017 r., pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie kompetencje zawodowe. Podstawą do nałożenia powyższych obowiązków był zły stan techniczny budynku handlowo-mieszkalnego, wynikający z protokołów oględzin z 10 maja 2016 r. i z 7 lutego 2017 r., oraz z opinii konstrukcyjnych, które wpłynęły do PINB w G. w dniu 7 września 2016 r., a także w dniu 24 listopada 2016 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia złożyli B. K., S. F. i R. F., zarzucając mu rażące naruszenie prawa. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego [...]WINB, decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB w G. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w części nakazującej wykonanie demontażu zewnętrznej klatki schodowej (elewacja północna) oraz jej odtworzenia (dostęp do części w użytkowaniu I. F. i A. F.). W pozostałej części organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. I. F. i A. F. wnieśli odwołanie od omawianej decyzji podnosząc, że rozebrana w wyniku decyzji PINB w G., przez Państwa F. i Panią K., klatka schodowa, była ich współwłasnością, a oni sami zostali pozbawieni dostępu do pomieszczeń na piętrze - części budynku znajdującego się obecnie na działce nr ew. [...]. Z tego względu wnieśli o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po przeanalizowaniu odwołania, GINB, skarżoną decyzją z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Dodatkowo GINB wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy organ II instancji stwierdził, że decyzja PINB w G. z dnia . lutego 2017 r. w części nakładającej obowiązek demontażu zewnętrznej klatki schodowej (elewacja północna) oraz jej odtworzenia jest dotknięta wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego zaszła konieczność stwierdzenia jej nieważności w tej części. GINB wskazał, że podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 66 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – w brzmieniu na dzień kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Organ organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą tego przepisu jest doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części, czy też znajdujących się w nim urządzeń budowlanych, do stanu gwarantującego bezpieczne użytkowanie. Następnie odnosząc się do zawartego w decyzji organu powiatowego nakazu demontażu i odtworzenia klatki schodowej zewnętrznej, GINB wskazał, że art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego definiuje budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Obowiązek wynikający z art. 66 ustawy nie może zaś polegać na odbudowie obiektu budowlanego, czy też na nakazie rozbiórki obiektu. Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może oznaczać wykonanie innych robót budowlanych, np. przebudowy, remontu bądź czynności w ramach bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu w przypadku wystąpienia stanów określonych w art. 66 Prawa budowlanego. Organ zauważył także, że postępowanie zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, mającą na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowanym, jest odrębnym postępowaniem od postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, inne są bowiem przesłanki wydania każdej z decyzji. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nakaz rozbiórki, przewiduje art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Natomiast art. 66 Prawa budowlanego, będący podstawą wydania kwestionowanej decyzji, nie przewiduje możliwości nakazu odtworzenia czy odbudowy obiektu budowlanego lub jego części. Na tej podstawie prawnej nie jest zatem dopuszczalne wydanie nakazu budowy klatki schodowej zewnętrznej, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto w ocenie organu II instancji, nie jest prawidłowa wykładania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, polegająca na założeniu, że jedynym kryterium oceny czy obiekt budowlany podlega rozbiórce jest jego stan techniczny. Zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Z powyższych względów w ocenie GINB, zamienne stosowanie art. 66 Prawa budowlanego do rozbiórki obiektów budowlanych nie może mieć miejsca i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Oceniając kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję PINB G. z dnia [...] lutego 2017 r., GINB stwierdził, że jest ona obarczona kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez rażące naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w części nakładającej obowiązek demontażu zewnętrznej klatki schodowej oraz jej odtworzenie, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli I. F. i A.F. wnosząc o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że w sposób bezprawny zostali pozbawieni dostępu do swoich pomieszczeń zlokalizowanych na piętrze. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Sąd odrzucił skargę A. F. z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem przypomnienia, wskazać należy że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jest postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego, nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, jest rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest ponadto takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że podstawą decyzji PINB z dnia [...] lutego 2017 r., był art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Odnosząc się najpierw do argumentacji skarżących prezentowanej w toku postępowania administracyjnego, wskazać należy, że w razie ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka zastosowania przepisu art. 66, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli (jeżeli obiekt stanowi współwłasność), nie kierując się wielkością udziałów we współwłasności. Rozstrzygnięcie sprawy nie jest bowiem uzależnione od tego, czy toczy się postępowanie cywilne o zniesienie współwłasności lub dział spadku (jeżeli nieruchomość należy do masy spadkowej), czy też jeden ze współwłaścicieli zamierza wystąpić z odpowiednim wnioskiem wszczynającym takie postępowanie. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2002 r., IV SA 472/00, LEX nr 50336). Dlatego słusznie w tym zakresie, decyzja PINB z dnia [...] lutego 2017 r., nakładała na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wskazane w niej obowiązki, niezależnie od tego w jaki sposób dokonany został później podział przedmiotowej nieruchomości w wyniku zniesienia współwłasności. Nastąpiło to na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2017 r,. sygn. akt [...], a więc już po wydaniu kwestionowanej w nadzwyczajnym postępowaniu decyzji PINB. Rażące naruszenie prawa w decyzji PINB z dnia [...] lutego 2017 r., polegało na nałożeniu na współwłaścicieli budynku, obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez demontaż zewnętrznej klatki schodowej oraz jej odtworzenie, co w rzeczywistości oznaczało rozbiórkę, a następnie odbudowę tej części budynku. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2017 r" w części nakładającej obowiązek demontażu zewnętrznej klatki schodowej (elewacja północna) oraz jej odtworzenia, jest dotknięta wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy bowiem zgodzić się z organem, że art. 66 Prawa budowlanego, nie przewiduje nakazu odtworzenia, czy odbudowy obiektu budowlanego lub jego części na tej podstawie prawnej. Na podstawie tego przepisu, nie jest dopuszczalne wydanie nakazu budowy klatki schodowej zewnętrznej, jak również nie można wydać decyzji nakazujących: wyłączenie obiektu z użytkowania, rozbiórkę obiektu lub jego części, jak też dokonanie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2000 r., SA/Sz 1653/98, LEX nr 657664; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2001 r., II SA/Łd 412/99, LEX nr 656395; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lutego 2006 r., II SA/Gl 184/05, LEX nr 866650)". Doszło zatem do oczywistego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto kwestionowana decyzja PINB, wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a więc działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Należy także wskazać, że skarżący domagali się w skardze "utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia [...] lutego 2017 r.", która to decyzja spowodowała w istocie rozbiórkę zewnętrznej klatki schodowej, czemu skarżący byli przeciwni. Wyeliminowanie zatem tej decyzji z obrotu prawnego, jest zbieżne z żądaniami skarżących. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.