II SA/Sz 767/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. udzielił czterech pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy miasta M. w km 45+333,23 - km 45+483,48 - km 45+689,55 i km 0+008,88 – km 0+499,57 za pomocą wylotu W1, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb 0003 M., gm. M. do urządzenia wodnego – rowu [...], wylotu W-2 zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] M., gm. M., do wód rzeki M. i, wylotu W-3 zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] M., gm. M., do wód rzeki M. wylotu W6, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] M., gm. M. do urządzenia wodnego – rowu R-A. Za wydanie ww. pozwoleń wodnoprawnych Wnioskodawca (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S.) uiścił opłatę w łącznej kwocie [...]zł. (4 x [...] zł). Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. wniosła do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. o wydanie decyzji o stwierdzeniu nadpłaty w kwocie [...]zł. Decyzją z [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. odmówił stwierdzenia nadpłaty dokonanej przez Wnioskodawcę za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia [...] Jako podstawę prawną organ wskazał art. 398 ust. 1 w związku z art. 398 ust. 3 w związku z art. 398 ust. 12 pkt 2) i art. 398 ust. 4 oraz art. 398 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 74a i art. 75 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 2019 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że za wydanie ww. pozwoleń wodnoprawnych udzielonych decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia [...], znak[...] pobrano opłatę w wysokości [...] zł (4 x [...] zł). Zdaniem organu odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód kilkoma wylotami, w niniejszym przypadku W1, W2, W3 i W6 należy traktować jako oddzielne pozwolenie wodnoprawne dla każdego wylotu. Powyższe wynika z faktu, że każde odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych wymaga indywidualnego ustalenia warunków oraz określenia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Dla każdego wylotu ustalono: - inną ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, - inną powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej, - inny odbiornik wód opadowych lub roztopowych, - inne urządzenia służące do oczyszczania tych wód. Jednocześnie każdy powyższych wylotów jest osobnym urządzeniem wodnym, obiektem budowlanym o innej konstrukcji, posiadającym swoją lokalizację podaną za pomocą współrzędnych geodezyjnych. Organ powołał się na art. 398 ust. 12 pkt 1 ww. ustawy zgodnie, z którym opłata za zgodę wodnoprawną, o której mowa w art. 398 ust. 3-5, podlega zwrotowi, jeżeli nie wszczęto postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowej sprawie wszczęto postępowanie administracyjne mające na celu wydanie czterech odrębnych pozwoleń wodnoprawnych w jednej decyzji. Zgodnie z art. 398 ust. 17 cyt. ustawy do opłat, o których mowa w ust. 1-6, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim. W myśl art. 75 § 4a Ordynacji podatkowej w decyzji stwierdzającej nadpłatę organ podatkowy określa wysokość zobowiązania podatkowego w prawidłowej wysokości w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą wysokości zobowiązania podatkowego. W zakresie, w jakim wniosek jest niezasadny, organ odmawia stwierdzenia nadpłaty. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 398 ust.4 ustawy prawo wodne poprzez uznanie, że postępowaniem z wniosku GDDKIA o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące: 1. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy Miasta M. w km 45+333,23- 45+412,35, km 45+482,48- 45+698,55; i km 0+008-0+499,57 za pomocą wylotu W1 do urządzenia wodnego -rowu [...] 2. usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy miasta M. w km 45+689,55-46+174,00 za pomocą wylotu W2 do wód rzeki M. ; 3. usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy miasta M. w km 46+174-46+927,34 za pomocą wylotu W3 do wód rzeki M. 4. usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy miasta M. w km 48+250-48+725,28 za pomocą wylotu W6 do urządzenia wodnego rowu R-A dotyczyło wydania więcej niż jednego pozwolenia wodnoprawnego a pozwolenia te nie były tożsame rodzajowo. - Art. 398 ust.3 ustawy prawo wodne, poprzez pobranie opłaty wyższej niż wskazana w tym przepisie; Wskazując na powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nadpłaty zgodnie z wnioskiem z dnia 20.03.2019r. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód [...] w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kilkoma wylotami, jak w tym przypadku W1, W2, W3, W6 należy traktować jako oddzielne pozwolenie wodnoprawne dla każdego wylotu. Powyższe wynika z faktu, że każde odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych wymaga indywidualnego ustalenia warunków oraz określenia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Jeżeli wnioskodawca wnosi o wydanie w jednej decyzji kilku pozwoleń wodnoprawnych, to organ nie widzi w tym sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu przepisy o opłacie za wydanie pozwolenia wodnoprawnego zostały zamieszczone w Rozdziale 1 Działu IX ustawy Prawo wodne, dotyczącego uregulowań Zgód wodnoprawnych. Zgodnie z przepisem art. 398 ust. 1 za udzielenie zgód wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1-3, ponosi się opłatę, wobec powyższego, nie można opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego utożsamiać z podatkiem, a jej zwrot traktować, jak zwrot nadpłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 398 ust.4 ustawy prawo wodne poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, sam fakt udzielenia w jednej decyzji więcej niż jednego pozwolenia wodnoprawnego implikuje pobranie opłaty stanowiącej iloczyn kwoty o której mowa w ust.3 i liczby tych pozwoleń wodnoprawnych, 2. Art. 398 ust.3 ustawy prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie i pobranie opłaty wyższej niż wskazana w tym przepisie; 3. art. 398 ust.17 ustawy prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie można żądać zwrotu nadpłaty dokonanej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów strona skarżąca podniosła, że Skarżąca nie kwestionuje wywodu zaskarżonej decyzji, że decyzją z dnia [...] udzielono czterech zezwoleń wodnoprawnych. Niewątpliwie możliwie było wydanie tylu pozwoleń, ile było wylotów odprowadzających wody opadowe i roztopowe i wszystkie one mogły zostać ujęte w jednej decyzji. Powyższe wynika wprost z treści art. 398 ust.4 Prawa wodnego. Nie oznacza to jednak automatycznie obowiązku uiszczenia opłaty w kwocie wyższej niż wynikająca z ust.3, albowiem obowiązek taki materializuje się dopiero gdy wyczerpane są przesłanki art. 398 ust.4 prawa wodnego, zgodnie z którym do pobrania opłaty wyższej od kwoty określonej w ust.3, organ uprawniony jest w przypadku, gdy spełnione są łącznie dwa warunki; 1. w jednej decyzji wydaje, co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, 2. udzielane w tej decyzji pozwolenia wodnoprawne nie są tożsame rodzajowo. W ocenie Skarżącej z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pominął jakiekolwiek rozważania, co do oceny wyczerpania w niniejszej sprawie drugiej z ww przesłanek. Strona wskazała, że ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenie wodnoprawne. Jej zdaniem oceny w tym zakresie należy zatem dokonać, poprzez analizę treści przepisu art. 389 pkt 1 i 35 ust.3 ustawy prawo wodne. W art. 389 prawo wodne ustawodawca określił rodzaje pozwoleń wodnoprawnych. Usługi wodne, zdefiniowane w art. 35 ust.3 pkt 7 prawa wodnego, zostały ujęte w jednej kategorii- wymienionej w art. 389 pkt 1. Zatem niezależnie od tego ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy. Tym samym organ w niniejszej sprawie winien był określić wysokość opłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych na podstawie art. 398 ust.3 ustawy prawo wodne, w kwocie [...]zł. W tym zakresie Skarżąca powołała się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2019 sygn. II SAB/Rz 64/19, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 04 02.2020 sygn. II SA/Bd 1062/19. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 398 ust. 17 ustawy prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie można żądać zwrotu nadpłaty dokonanej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa strona podkreśliła, że kwestia zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa była już przedmiotem oceny WSA w sprawie II SAB/Sz 62/19, w której to sprawie Sąd orzekł, że rozstrzygniecie organu w sprawie wywołanej wnioskiem GDDKiA o zwrot nadpłaty z dnia [...] r. winno nastąpić w formie decyzji organu, tym samym należy uznać tę kwestię za rozstrzygniętą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t. ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód [...] w S. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w S. z dnia [...] znak: [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty dokonanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia [...] znak: [...] Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy postanowienia tej decyzji wyczerpują przesłanki art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, bowiem w ocenie organu II instancji odprowadzanie wód opadowych i roztopowych czterema wylotami z czterech różnych instalacji kanalizacji deszczowej, odwadniających różne powierzchniowo zlewnie, należy traktować jako pozwolenia wodnoprawne nie tożsame rodzajowo, ponieważ zarówno jakość jak i ilość odprowadzanych nimi wód opadowych jest różna, co w konsekwencji uprawniało do naliczenia stosownej opłaty w poczwórnej wysokości. Zgodnie z art. 398 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4426,80 zł. Oznacza to, że udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej, niż jednej opłaty z tego tytułu. Ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Ocen w tym zakresie należy jednak dokonać, analizując treść art. 389 ustawy – Prawo wodne, który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań, wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Do działań takich należą: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe pływające oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonnych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni drogi krajowej nr [...] do urządzeń wodnych – rowu [...] i wód rzeki M. za pośrednictwem istniejących wylotów, a o takie pozwolenia wodnoprawne wnosiła skarżąca – stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy, bowiem rodzaje działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, nazywanych w ustawie rodzajem pozwolenia wodnoprawnego, ustawodawca określił w art. 389 i 390 ustawy - Prawo wodne, a jednym z nich jest właśnie - korzystanie z usług wodnych. Z kolei rodzaje usług wodnych skatalogowane zostały w przepisie art. 35 ust. 3 prawa wodnego, a jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie dokonał dalszej kategoryzacji pozwoleń wodnoprawnych: na usługi wodne ze względu na położenie tych urządzeń, czy rodzaj lub powierzchnię odwadnianych zlewni. Reasumując, wyrażenie zgody wodnoprawnej odnosi się do przykładów wymienionych w art. 389 ustawy - Prawo wodne. Dalsze różnicowanie przypadków określonych tym przepisem w zakresie usług wodnych obejmuje katalog usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy i to stanowi ostateczne kryterium rodzajowo określonych pozwoleń wodnoprawnych. Niezależnie od tego, ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 cyt. ustawy. Jeżeli zatem w istocie Skarżącej w jednej decyzji tj. w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z [...] udzielono czterech pozwoleń wodnoprawnych wyłącznie na usługi wodne - a jednocześnie w decyzji nie zawarto pozwolenia na którykolwiek inny rodzaj działania wymieniony w art. 389 pkt 2 – 10 Prawa wodnego, to należało uznać, że decyzja ta obejmuje wyłącznie jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Kwestię tę zobrazować można stwierdzeniem "jedna podstawa prawna, jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, jednokrotna opłata [...] zł". Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 powyższej ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy). Brak zatem było podstaw do uznania, iż z tytułu wydania decyzji z [...] Skarżąca, stosownie do art. 398 ust. 4 Prawa wodnego, powinna była uiścić opłatę przemnożoną przez liczbę pozwoleń wodnoprawnych udzielonych tą decyzją. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja w przedmiocie nadpłaty została wydana z naruszeniem art. 398 ust. 4 Prawa wodnego. Nie ma jednak racji organ wywodząc, że do opłat, o których mowa w art. 398 u.p.w., przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania. Mówi o tym wprost art. 398 ust. 17 u.p.w. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej o zwrot nadpłaty powinno przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 75 § 4a ustawy Ordynacja podatkowa. (por. wyrok WSA w Szczecinie II SAB/Sz 63/19). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) należało orzec jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien orzec w przedmiocie nadpłaty, uwzględniając powyższe stanowisko Sądu co do jednorodzajowości pozwoleń wodnoprawnych udzielonych decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z [...]