II OW 124/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...][...] S.A. o udzielenie pozwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15 kV w pasie drogi ekspresowej [...] w K. na działce ew. nr [...] obr. [...] postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. UZASADNIENIE Starosta [...] pismem z [...] czerwca 2020 r., nr [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...][...] S.A. o udzielenie pozwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15 kV w pasie drogi ekspresowej [...] w K. na działce ew. nr [...] obr. [...]. Starosta wskazał, że [...][...] S.A. wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. wystąpiła do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wydanie pozwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15 kV w pasie drogi ekspresowej [...] w K. na działce ew. nr [...] obr. [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym jako podstawę do dysponowania działką wskazano pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2019 r., nr [...]. Wojewoda [...] pismem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek [...][...] S.A. z [...] stycznia 2020 r. Staroście [...], uznając, że jest on organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. W zawiadomieniu tym Wojewoda powołał się na pismo GDDKiA z [...] lutego 2020 r., znak [...] informujące, że droga, w pasie której, planowana jest lokalizacja sieci kablowej, w K. bezsprzecznie nie jest drogą krajową, a lokalną (gminną), wobec czego GDDKiA nie może być jej zarządcą i nie może rozstrzygać jako zarządca drogi (być organem) na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470). Powyższe, jak wskazał Wojewoda, potwierdza także pismo Burmistrza Miasta K. z [...] czerwca 2019 r., który zaopiniował pozytywnie lokalizację przedmiotowej inwestycji w pasie drogi. Wojewoda podniósł więc, że zarządcą projektowanej drogi serwisowej, która po wybudowaniu drogi krajowej [...] stanie się drogą lokalną (gminną) jest Burmistrz Miasta K. W związku z powyższym uznał, że złożony przez [...][...] S.A. wniosek nie obejmuje swym zakresem kompetencji Wojewody [...] do udzielenia pozwolenia na budowę dla realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), z uwagi na brak spełnionego warunku dotyczącego właściwości miejscowej i rzeczowej wymaganej do wydania prawidłowej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Starosta [...] w złożonym wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że z pisma stanowiącego podstawę do złożenia przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało, że teren działki o nr ewid. [...] obręb [...] w K., stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA, co potwierdza charakter drogi jako drogi krajowej. Starosta podniósł także, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], znak [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od km [...] do km [...]". W wyniku tej decyzji powstała działka ew. nr [...] obr. [...] w K., która przeszła na własność Skarbu Państwa. Powstała działka jest usytuowana w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], która jest drogą krajową. Działka ta, jak wskazał Starosta, na nie zmieniła stanu własności i nadal jest własnością Skarbu Państwa, co potwierdza informacja z wypisu z rejestru gruntów z [...] czerwca 2020 r. Przy czym zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Starosta podniósł także, że Burmistrz Miasta K. w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że działka ew. nr [...] obręb [...] w K. nie stanowi drogi gminnej a Gmina K. nie jest właścicielem ani zarządcą tej działki. Droga ta (część drogi), w tym przedmiotowa działka, być może w przyszłości zostanie przekazana Gminie K. i stanie się drogą gminną, jednak w obecnej chwili nadal stanowi pas drogi krajowej. Tym samym, zdaniem Starosty, aktualnie organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sieci elektroenergetycznej w pasie drogi krajowej jest Wojewoda [...], co wynika wprost z przepisów art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wojewoda [...] nie złożył odpowiedzi na wniosek Starosty [...] o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku [...][...] S.A. o wydanie pozwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15 kV w pasie drogi ekspresowej [...] w K. na działce ew. nr [...] obr. [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Natomiast stosownie do art. 82 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Z powyższego przepisu wynika, że właściwość wojewody jako organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji uzależniona została od charakteru obiektów i robót budowlanych. Wątpliwości nie budzi fakt, że wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego, ale także w stosunku do sytuowanych w granicach pasa drogowego tych dróg sieci uzbrojenia terenu, niezwiązanymi nawet z użytkowaniem drogi. Wniosek [...][...] S.A. dotyczy niewątpliwie usytuowania sieci uzbrojenia terenu (budowy elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15 kV) w granicach pasa drogowego (w pasie drogi ekspresowej [...] w K. na działce ew. nr [...] obr. [...]). Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od km [...] do km [...]". W wyniku tej decyzji z podziału działki ew. nr [...] powstała działka nr [...] obr. [...] w K., która usytuowana została w pasie drogowym, do przejęcia pod inwestycję, tj. pod budowę drogi ekspresowej [...]. Na mocy tej decyzji, z natychmiastowym rygorem wykonalności, powyższa działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa. Potwierdza to znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów z [...] stycznia 2020 r., gdzie jako podmiot władający działką wskazano Skarb Państwa, powołując się na dokumenty potwierdzające własność: [...] nr [...], [...] z [...].07.2016. W opisie działki wskazano natomiast, że jest to grunt pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych o pow. 1,92 ha. Obecnie inwestycja związana z budową trasy [...] nie została formalnie zakończona, a zatem GDDKiA w imieniu Skarbu Państwa sprawuje trwały zarząd działką nr [...], o czym świadczy również udzielenie zgody [...][...] S.A. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (pismo z [...] września 2019 r., nr [...] – powołane w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). A zatem teren, na którym ma być zlokalizowana sieć kablowa SN znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej, w miejscu planowanej drogi serwisowej, co potwierdza pismo Burmistrza Miasta K. z [...] kwietnia 2019 r. Działka nr [...] obręb [...] w K. nie stanowi zatem aktualnie drogi gminnej, a Gmina K. nie jest właścicielem tej działki ani jej zarządcą. Ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów z [...] czerwca 2020 r. wynika bowiem, że powyższa działka nie zmieniła stanu własności i nadal jest własnością Skarbu Państwa. Jak zauważył Burmistrz Miasta K. przedmiotowa działka być może w przyszłości zostanie przekazana Gminie K. i droga ta stanie się drogą gminną, jednak obecnie działka nr [...] obręb [...] w K. stanowi pas drogi krajowej. W związku z powyższym organem właściwym do rozpoznania wniosku [...][...] S.A. o wydanie pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej w pasie drogi krajowej [...] jest Wojewoda [...], co wynika wprost z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jako właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wskazał Wojewodę [...].