II SA/Ol 669/20

SENTENCJA Dnia 15 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Jonkowo - Wójta Jonkowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 lipca 2020 r., nr PN.4131.268.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Jonkowo w sprawie nadania Regulaminu korzystania z budynku znajdującego się na działce o nr ewid. 48 obrębu Łomy oddala skargę. UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z 14 lipca 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako: u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Jonkowo w sprawie nadania Regulaminu korzystania z budynku znajdującego się na działce o nr ewid. 48 obręb Łomy (dalej jako: Regulamin). W uzasadnieniu podano, że jedną z form działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako jednoosobowego organu gminy są zarządzenia. Przy czym forma ta jest przewidziana w czterech wyraźnie wskazanych w u.s.g. przypadkach, tj. powołania i odwołania zastępcy wójta, zarządzenia ewakuacji, określenia regulaminu organizacyjnego gminy oraz wydania przepisów porządkowych. Wskazano, że Regulamin korzystania z budynku posiada cechy zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym, który podlega nadzorowi wojewody. Podniesiono, że przedmiotowy budynek stanowi własność gminy i został oddany w zarząd i do korzystania sołectwu Łomy. Budynek jest użytkowany przez gminny ośrodek kultury na działalność świetliczaną i biblioteczną, parafię w celach odprawiania mszy oraz przez mieszkańców sołectwa jako świetlica wiejska. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa gospodarowanie mieniem komunalnym jest pojęciem bardzo szerokim, które pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady gminy. Z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika, że organem gminy, który jest uprawniony do określania zasad korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej jakim jest przedmiotowy budynek, jest rada gminy, podejmująca uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego. Podano ponadto, że w ocenie organu nadzoru kompetencji Wójta do nadania Regulaminu nie można wywieść z postanowień uchwały Rady Gminy Jonkowo z 22 stycznia 2004 r. w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Jonkowie. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 poz. 194) organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w mej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. W skardze na powyższe zarządzenie nadzorcze Wójt Gminy Jonkowo (dalej jako: skarżący lub Wójt), reprezentujący Gminę Jonkowo, zarzucił naruszenie: - art. 85 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Regulamin korzystania z przedmiotowego budynku stanowi akt o charakterze władczym i rozstrzygającym tj. zarządzenie wójta, podczas gdy przedmiotowy regulamin nie posiada znamion zarządzenia, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie jego nieważności, - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w treści rozstrzygnięcia nadzorczego uzasadnienia prawnego, tj. brak wskazania na jakiej podstawie prawnej organ nadzoru ustalił, iż Regulamin korzystania z przedmiotowego budynku stanowi zarządzenie wójta. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zakwestionował, aby Regulamin stanowił zarządzenie Wójta. Podał, że Regulamin został ustalony w ramach przeprowadzonych konsultacji między jednostką kultury (GOK), czynnikiem społecznym (Sołtys i Rada Sołecka) oraz przedstawicielem właściciela obiektu (Wójta). Wskazał, że Regulamin nie zalicza się do żadnego z przypadków określonych w u.s.g., w których wymagane jest wydanie przez wójta zarządzenia. Ponadto oprócz podpisu Wójta na regulaminie widnieje podpis Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury oraz Sołtysa, którzy w przypadku zarządzenia nie podpisywaliby się, gdyż nie mają do takiej czynności kompetencji. Skarżący zarzucił, że bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego Wojewoda uznał, że Regulamin posiada cechy zarządzenia i podlega jego nadzorowi. Podniósł ponadto, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych odesłanie do przepisów k.p.a., zamieszczone w art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje, iż akty będące rozstrzygnięciami nadzorczymi powinny odpowiadać wymaganiom co do treści, ustalonym przez art. 107 § 1 k.p.a. dla decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącego organ nadzoru w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej przyjął, iż Regulamin stanowi zarządzenie Wójta. Zdawkowe twierdzenie organu nadzoru, iż Regulamin posiada cechy zarządzenia, bez jakiegokolwiek przytoczenia przepisów prawa, orzecznictwa, czy stanowiska doktryny nie stanowi uzasadnienia prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wobec tego zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak też zarzut naruszenia przepisu art. 107 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Wyjaśniono, że w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, a nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe. Zatem zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w rozumieniu art. 90 u.s.g., lecz dotyczą wszystkich zarządzeń organu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm, dalej jako: p.p.s.a.) Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że słusznie przyjął organ nadzoru, że przedmiotowy Regulamin stanowi zarządzenie wójta. Podnieść bowiem należy, że sam brak określenia danego aktu jako zarządzenie, czy też brak wskazania podstawy prawnej, na jakiej akt został wydany, nie oznacza, że nie ma on takiego charakteru. Rozstrzygająca jest bowiem treść aktu, a nie jego forma. Zauważyć zaś należy, że regulamin to zbiór przepisów dotyczących zasad postępowania. W niniejszej sprawie regulamin odnosi się do osób i podmiotów korzystających z budynku stanowiącego własność gminy. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1272/16, dostępny w Internecie) zarządzenia są formą aktu władczego, jednostronnego – normatywnego (zarządzenie porządkowe), ogólnego – wewnętrznego (regulamin urzędu gminy) czy jednostkowo-konkretnego, w tym dotyczącego zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W wyroku tym wskazano także, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują – poprzez swoje organy – nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Jednakże, w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Także w wyroku z 1 grudnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2231/15, dostępny w internecie) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "z treści art. 90 i 91 u.s.g. nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 500/08 (zam. w CBOIS) trafnie wywiedziono, że zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, a nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, OwSS 2004/2/43). Powołane wyżej przepisy, określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i art. 91 u.s.g. nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego." W związku z powyższym słusznie Wojewoda uznał, że przedmiotowy Regulamin stanowi zarządzenie wójta. Został on bowiem wydany przez Wójta w ramach wykonywanych przez niego zadań publicznych dotyczących zarzadzania majątkiem komunalnym. Także okoliczność, że Regulamin został stworzony - jak twierdzi skarżący – po konsultacji z sołtysem i dyrektorem GOK, nie zmienia oceny przedmiotowego aktu jako aktu władczego, podlegającego kontroli organu nadzoru. Natomiast przyjęcie interpretacji zaprezentowanej w skardze prowadziłoby do sytuacji, w której Wójt mógłby podejmować rożnego rodzaju akty, które nie podlegałyby kontroli organu nadzoru tylko z tego względu, że nie zostały nazwane zarządzeniami, nawet jeśli ewidentnie naruszałyby przepisy prawa. Taka wykładnia, w świetle wyżej powołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przechodząc do oceny prawidłowości stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta przez organ nadzoru podnieść należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 40 ust. 2 u.s.g., na podstawie ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów może być określony wyłącznie przez radę gminy w drodze uchwały. Wprawdzie u.s.g. nie zawiera definicji obiektu gminnego, ale nie ulega wątpliwości, że budynek stanowiący własność gminy i wykorzystywany przez mieszkańców gminy na świetlicę wiejską i inne cele publiczne, jest obiektem użyteczności publicznej. W związku z tym regulamin korzystania z przedmiotowego obiektu mógł zostać ustalony wyłącznie w formie uchwały podjętej przez radę gminy. Takiej kompetencji nie ma natomiast wójt. Zgodnie zaś art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. W związku z tym przedmiotowe zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g., co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. wyjaśnić należy, że - jak słusznie wskazał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę - w postepowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się jedynie odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). W postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się bowiem postępowania dowodowego, lecz kontroluje się zgodność aktów wydawanych przez organy gminy z prawem. W związku z tym uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego ogranicza się do kwestii wskazania, jakie przepisy prawa zostały naruszone i z jakich względów organ dokonał takiej oceny. Przy czym nie każde uzasadnienie musi zawierać orzecznictwo sądów, czy stanowisko doktryny. Wbrew zarzutom zawartym w skardze zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera prawidłowe uzasadnienie, nawet jeśli nie jest ono przekonujące dla skarżącego. W ocenie Sądu organ nadzoru dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w związku z tym zarzuty skarżącego także w tym zakresie są niezasadne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.