I OSK 1932/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 266/06 w sprawie ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania i odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 266/06 oddalił skargę B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania i odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. B. D. w dniu [...] kwietnia 2004 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. ZUS Oddział w Krakowie odmówił przyznania skarżącemu prawa do tego świadczenia, uznając, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki określonej w art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118), bowiem w okresie od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 2001 r, czyli 10 lat poprzedzających dzień powstania niezdolności do pracy, nie posiada pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego. Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie oddalił odwołanie B. D. od powyższej decyzji, a apelacja od wyroku tego Sądu z dnia [...] września 2005 r. sygn. art. [...] została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...]. W 2006 r. skarżący złożył nowy wniosek w przedmiocie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy. Organ rentowy decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. ponownie odmówił przyznania prawa do tego świadczenia. Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. akt [...] oddalił odwołanie B. D., a złożona przez niego apelacja nie została jeszcze rozpoznana. W związku z toczącym się postępowaniem w sprawie świadczeń rentowych B. D. wystąpił do Wójta Gminy K. o zaliczenie mu zatrudnienia w do okresu pracy w przemyśle oraz własnym gospodarstwie rolnym. W pismach z dnia [...] sierpnia 2005 r., dnia [...] sierpnia 2005 r. i dnia [...] września 2005 r. stwierdził, że w latach 1997, 1998, 1999 był zatrudniony u prywatnych przedsiębiorców przy rozładunku węgla z wagonów kolejowych na bocznicy w N. oraz przy remontach i naprawach samochodów ciężarowych, które służyły do transportu węgla z bocznicy kolejowej w N. do składów węgla Gminnej Spółdzielni w K. Ponadto w czasie przerw w zatrudnieniu w Hucie [...],[...] S.A., i [...] Sp. z o.o. oraz w okresie od października 1994 r. do kwietnia 1995 r., pracował we własnym gospodarstwie rolnym położonym w B. gm. K. Skarżący dodał także, że dokumenty dotyczące zaliczenia wskazanych okresów są mu niezbędne celem ich złożenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W odpowiedzi na powyższe wnioski Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] września 2005 r. poinformował B. D., że nie jest organem właściwym do potwierdzenia okresów pracy rolnika u prywatnych pracodawców oraz we własnym gospodarstwie rolnym. Nie dysponuje zresztą w tym zakresie żadnymi dokumentami. Może zatem wydać jedynie zaświadczenia o wielkości gospodarstwa rolnego, od którego opłacany jest podatek rolny i o wielkości odłogowanych gruntów. W sprawie zaś pozostałych zaświadczeń i świadectw pracy, wnioskodawca może zwrócić się do podmiotów, u których był zatrudniony. Następnie Zastępca Wójta Gminy K. postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., wydanym na podstawie art. 66 § 3 kpa, orzekł o odmowie wszczęcia postępowania i zwrocie wniesionego podania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że pismem z dnia [...] września 2005 r. B. D. został pouczony, że Urząd Gminy w K. nie może uwzględnić jego prośby z uwagi na brak właściwości rzeczowej w tych sprawach. Ponadto pouczono wnioskodawcę, jakie zaświadczenia może on uzyskać. Tym samym oczekiwano nadesłania stosowanych wyjaśnień, ale skarżący nie sprecyzował swego żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...], działając na podstawie art. 61, art. 66 § 3 kpa oraz art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia B. D. uchyliło w całości powyższe postanowienie z dnia [...] października 2005 r. i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło przy tym, że zgodnie z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie będzie sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuję w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie jest właściwy w sprawie zaliczenia do okresu zatrudnienia okresów pracy w rolnictwie. Właściwym w tej sprawie będzie bowiem sąd powszechny. Jednakże organ pierwszoinstancyjny nie wskazał organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Nie pouczył również strony o przysługującym środku zaskarżenia w postaci zażalenia. W zaskarżonym postanowieniu, podjęto także rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, mimo że taka instytucja nie jest znana kodeksowi postępowania administracyjnego (poza trybami nadzwyczajnymi). Tak więc organ administracji, orzekając w sprawie, rozstrzyga ją merytorycznie, bądź jeśli zachodzą przesłanki umorzenia, umarza postępowanie w sprawie. W przedmiotowej sprawie nieznany jest jednak dokładny przedmiot, w którym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien zatem precyzyjnie ustalić przedmiot żądania strony, a następnie podjąć w sprawie nowe rozstrzygnięcie. W kwestii zwrotu podania należy zaś wydać odrębne postanowienie, pouczając stronę o prawie złożenia na nie zażalenia. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. B. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zwrócił się o zaliczenie lat 1997, 1998 i 1999 jako okresów pracy w rolnictwie i w przemyśle oraz wydanie mu świadectwa za te lata. Podał, że zaliczenie wskazanych okresów jest mu niezbędne w związku z ubieganiem się o rentę inwalidzką za 30 lat pracy w Polsce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 266/06 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.), skargę B. D. oddalił. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie prawidłowo uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2005 r. WSA w Krakowie stwierdził ponadto, że podziela argumentację Kolegium zawartą w uzasadnieniu jego postanowienia. Organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] października 2006 r., naruszył bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 66 § 3 kpa w zakresie zwrotu podania, natomiast orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania dokonane zostało bez podstawy prawnej, gdyż kodeks postępowania administracji nie zna takiej instytucji. Sąd dodał, że skarżący w skardze, wniósł, o to aby WSA w Krakowie zaliczył mu lata 1997, 1998, 1999 jako lata pracy w przemyśle i w rolnictwie oraz wydał stosowne świadectwo pracy. Ten wniosek skarżącego nie może być uwzględniony, albowiem WSA w Krakowie nie jest właściwy do rozpatrzenia takiego żądania. Skargę kasacyjną od powoływanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 266/06 wniósł B. D., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: 1. art. 6 tej ustawy, przez zaniechanie udzielenia stronie występującej bez profesjonalnego pełnomocnika koniecznych wyjaśnień i wskazówek co do dalszego postępowania; 2. "art. 134 w związku z art. 135 ustawy" poprzez naruszenie zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia); 3. "naruszenie art. 141 § 4" mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewyjaśnieniu w sposób wystarczający stanowiska i zakresu żądań skarżącego - co doprowadziło do błędnego pouczenia skarżącego co do właściwego organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skarżący występował w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, co zobowiązywało Sąd do zastosowania art. 6 P.p.s.a. Skarżący od różnych organów otrzymywał jedynie szczątkowe i wzajemnie sprzeczne informacje o organie właściwym w jego sprawie. Za każdym razem powiadamiano go, iż dany organ nie jest właściwy w sprawie, nigdy jednak w sposób wyczerpujący i należyty nie został pouczony o właściwej drodze postępowania. W zakresie żądania skarżącego w przedmiocie zaliczenia mu lat pracy w przemyśle oraz wydania za ten okres świadectw pracy skarżącego należało poinformować o tym, iż pracownikowi przysługuje zawsze możliwość dochodzenia przed sądem wydania przez pracodawcę świadectwa pracy, jeżeli pracodawca nie wykonał tego obowiązku. Informacje takie powinny być skarżącemu udzielone tym bardziej, że powyższe uprawnienia wynikają jedynie z ogólnej zasady realnego wykonywania zobowiązań a nie wprost z przepisów prawa. Nadto zdaniem kasatora WSA w Krakowie, nie będąc związany granicami skargi, nie przeprowadził w wystarczającym zakresie dowodów uzupełniających z dokumentów, jak też słuchania strony w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 autor skargi kasacyjnej wskazał zaś, iż uzasadnienie Sądu I instancji organiczna się do lakonicznego stwierdzenia, że wniosek skarżącego nie może być uwzględniony, gdyż WSA nie jest właściwy w przedmiocie tegoż wniosku. Jednocześnie z powyższą skargą kasacyjną pełnomocnik B. D. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej został skarżącemu przywrócony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 266/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż NSA nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie jest też właściwy do zastępowania stron postępowania i korygowania czy uzupełniania wniesionego przez nie środka zaskarżenia. W konsekwencji zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator, a skuteczność wniesionego przez niego środka zaskarżenia - z wyjątkiem wspomnianej nieważności postępowania - zależy od właściwego sposobu sformułowania i uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Zarzuty i zastrzeżenia strony determinują kierunek badawczy, jaki Sąd II instancji powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez samego kasatora. Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Dokonanie takiej kontroli jest możliwe jedynie w przypadku powołania w skardze kasacyjnej konkretnych norm prawnych kwestionowanych przez kasatora. Dla zawodowego pełnomocnika nie powinno ulegać wątpliwości, że zarzut naruszenia wymienionych w art. 174 w pkt 2 P.p.s.a. przepisów prawa powinien precyzyjnie wskazywać, o jaki przepis chodzi, z dokładnym podaniem jego numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu itp., a także określeniem aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis. Niezbędne jest ponadto wyjaśnienie na czym polegało w zaskarżonym orzeczeniu naruszenia prawa oraz jaki mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada omówionym wymogom. Zarzucono w niej bowiem naruszenie między innymi "art. 134 w zw. art. 135" P.p.s.a. Tymczasem art. 134 tej ustawy składa się z dwóch paragrafów, a każdy z nich dotyczy innej sytuacji prawnej. Kasator nie określił zaś, której dokładnie z tych norm miał uchybić Sąd I instancji. Nie wyjaśnił ponadto, na czym – jego zdaniem- miało polegać naruszenie przepisu art. 135 P.p.s.a. Tak ogólnikowo powołany zarzut nie pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa rozpatrywanego środka zaskarżenia. Nie może też domniemywać w czym strona dopatruje się naruszenia prawa, skoro jej pełnomocnik nie raczył tego sprecyzować w skardze kasacyjnej (por.między innymi wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX 146732). Nietrafny i źle skonstruowany jest również zarzut naruszenia art. 6 P.p.s.a. poprzez nieudzielanie stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika wskazań co do możliwości i trybu dochodzenia roszczeń dotyczących wyegzekwowania od pracodawców świadectw pracy. Wywody kasatora w tym zakresie koncentrują się przede wszystkim na nieprawidłowościach popełnionych przez organy administracji publicznej. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej podstawy oraz uzasadnienie muszą zatem dotyczyć naruszeń prawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji ewentualnych naruszeń procedury administracyjnej może być w związku z tym zwalczane w inny sposób a nie przez zarzut naruszenia art. 6 P.p.s.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do obowiązku informacyjnego w postępowaniu sądowym. Zawarte w tej normie sformułowanie "potrzebne wskazówki" musi być zatem interpretowane jako wskazówki sądu, bez których strona niemająca pomocy prawnej pozbawiona byłaby wpływu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne i przez to nie mogła w tym procesie zrealizować swoich uprawnień. Nie oznacza to jednak, że sąd administracyjny jest zobowiązany do szczegółowego instruowania strony co do wszelkich możliwych jej zachowań ( por. J.P. Tarno Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie 2, Warszawa 2006, str. 49 oraz wyrok SN z 13 lipca 2000 r. II UKN 639/99 OSNAPiUS 2002, nr 3, poz. 78). Kwestie dotyczące świadectw pracy osób zatrudnionych na podstawie umów o pracę bezspornie nie mieszczą się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej i nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzkie sądy administracyjne, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie są zatem zobowiązane do udzielania pracownikom jakichkolwiek informacji co do trybu i możliwości dochodzenia w tym zakresie roszczeń przed sądem powszechnym. Chybiony jest także zarzut naruszenia "art. 141 § 4". Kasator nie podał bowiem aktu prawnego, w którym taki przepis ma być zawarty. Ponadto nawet przyjmując że tylko na skutek oczywistej omyłki pominięto, że chodzi tu o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to i tak w omawianym zakresie nie dopełniono wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Nie wywiedziono bowiem aby treść uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki zaś wymóg bezspornie wynika z art.174 pkt 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a, stosownie do których autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, musi wykazać związek przyczynowy podnoszonego uchybienia z wynikiem rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji. Regulacja ta łączy się z unormowaniem przyjętym w art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję ( postanowienie) uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie jest zatem ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Tymczasem chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku rzeczywiście jest bardzo lakoniczne, to jednak samo rozstrzygnięcie Sądu było prawidłowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] zasadnie bowiem uchyliło postanowienie organu I instancji, gdyż sprawa bezspornie wymaga ponownego rozpatrzeniu sprawy przez Wójta Gminy K., po uprzednim sprecyzowaniu żądania przez skarżącego, a także - na co trafnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej - z ewentualnym uwzględnieniem regulacji zawartej w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego (Dz.U. Nr 54, poz. 310). W tej sytuacji nie można uznać by WSA w Krakowie, oddalając skargę B. D., naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.