I SA/Wa 1748/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W., A. W .i A. J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 745/15 1. wymierza Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. W., A. W .i A. J. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] czerwca 2022 r. M. W., A. W. i A. J., zastępowani przez radcę prawnego, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w oparciu o art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z upływem wyznaczonego przez tut. Sąd w wyroku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 745/15, czteromiesięcznego terminu zobowiązującego Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr (dawniej ulicy [...]). We wnioskach pełnomocnik skarżących wniósł o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania; przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 3.000,00 zł na rzecz każdego ze skarżących oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych. Jednocześnie w skardze zawarty został wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wywodził, że złożona skarga jest już kolejną, w której skarżący domagają się wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny wobec niewykonania przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 745/15. Skarżący złożyli kolejne wezwanie do jego wykonania w dniu 1 czerwca 2022 r. i na dzień wniesienia skargi nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. Organ pomimo nałożenia na niego grzywny za niewykonanie wyroku nadal nie zakończył postępowania oraz nie czynił odpowiednych działań w sprawie, zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia. W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zasądzenia sumy pieniężnej. Prezydent [...] pozostaje bowiem w wyjątkowo rażącej zwłoce, gdyż nie wykonał ww. wyroku, a ponadto została mu już dwukrotnie wymierzona grzywna wobec niewykonania zobowiązania wynikającego z tego wyroku. Zdaniem skarżących, mając na uwadze brak obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę należy uznać, że Prezydent [...] lekceważy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i kierując się świadomością braku realnych konsekwencji nie wykonuje nagminnie wyroków mimo dwukrotnego dotychczas dyscyplinowania go w trybie kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący, poza skargami na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają innych instrumentów prawnych skutecznego oddziaływania na organ w celu zakończenia postępowania, dlatego też zasadny jest – w ich ocenie - wniosek o zasądzenie rzecz sumy pieniężnej w kwocie po 3.000,00 zł na rzecz każdego z nich. Skarżący od blisko 8 lat oczekują na rozpoznanie złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania z [...] lipca 2014 r. Wynika wobec tego, iż bez zasądzenia sumy pieniężnej we wnioskowanej kwocie nie zostanie zrekompensowane bezprawne zachowanie Prezydenta [...], które narusza nie tylko zasadę szybkości postępowania, ale również narusza zobowiązanie wynikające z wyroku, przy czym bezczynność w wykonaniu wyroku została już oceniona dwukrotnie w trybie kontroli sądowoadministracyjnej jako rażąca. Powyższe zachowanie Prezydenta [...] narusza prawa strony, która w dalszym ciągu oczekuje na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowania dot. nieruchomości [...] objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należą do spraw niezwykle skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...]. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne, wymaga podjęcia wielu czynności takich jak np. wystąpienie do sądów, archiwów oraz innych instytucji celem uzyskania odpowiedniej dokumentacji. Prezydent [...] zgodził się z twierdzeniem, że rolą organu jest jak najszybsze rozpoznanie sprawy. Zapewnił również, że dąży do maksymalnego zadośćuczynienia nakładanym przez sądy administracyjne zobowiązaniom rozpoznania spraw dekretowych w wyznaczonych w orzeczeniach terminach. Brak możliwości sprostania ww. nakazowi wynika zaś z faktu braku możliwości jednoczesnego zadośćuczynienia innym nałożonym przez ustawodawcę obowiązkom, w tym przede wszystkim obowiązkowi poszukiwania i ustalenia przez organ prawdy obiektywnej, co niewątpliwie przekłada się na trwałość wydanej decyzji. Na potrzeby prowadzonych postępowań organ przeprowadził kwerendę zasobów archiwalnych, dokonywał i nadal dokonuje analizy pozyskanych materiałów historycznych, literatury, periodyków z okresu od 1945 do 1960 r. Powyższe działania wymagały przejrzenia tysięcy dokumentów, co wiązało się z koniecznością przeznaczenia na ten cel przez pracowników organu znacznej ilości czasu. Pozyskiwanie materiałów w ostatnim czasie było utrudnione z uwagi na istniejący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, co wiązało się z ograniczeniami ilościowymi i czasowymi w korzystaniu m. in. z zasobów Archiwum Państwowego. Dowody (zdjęcia oraz dokumentacja archiwalna) zostały pozyskane m. in. na skutek podejmowania przez pracowników Biura Spraw Dekretowych systemowego poszukiwania i pozyskiwania różnego rodzaju materiałów archiwalnych, których odnalezienie generalnie odnajduje znaczne trudności, przede wszystkim z uwagi na samą systematykę dokonywanej przez archiwum zakładowe Urzędu [...] oraz Archiwum Państwowe archiwizacji dokumentów. Nie zawsze informacje o formie zagospodarowania nieruchomości znajdują się w aktach oznaczonych konkretnych adresem nieruchomości. Często informacje dotyczące przedmiotu postępowania znajdują się w aktach innych nieruchomości albo dokumentach dotyczących funkcjonowania instytucji państwowych, urzędów albo przedsiębiorstw państwowych. Ciążący na organie obowiązek ustalenia prawdy materialnej obliguje go do poszukiwania informacji o konkretnych inwestycjach na danym terenie w przeróżnych źródłach. Czasem informacja o usytuowaniu instytucji pod konkretnym adresem znajduje się np. w książce telefonicznej. Jej odnalezienie daje dopiero asumpt do określenia nazwy podmiotu i poszukiwania informacji o nim w archiwach. Ponadto pozyskano zdjęcia lotnicze z Wojskowego Biura Historycznego, które pozwolą na zobrazowanie zniszczeń powojennych i prowadzonych czynności w latach pięćdziesiątych XX wieku. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę poinformowano, że Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. rozpoznał odmownie wnioski dotyczące przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z analizy akt administracyjnych wynika, że w sprawie spełniony został ustalony przytoczonym powyżej przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a., warunek dopuszczalności skargi dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pismem z [...] czerwca 2022 r. skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wezwali bowiem Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 745/15. Sąd podkreśla, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyroki NSA: z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 oraz z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 578/12, CBOSA). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2019) Na tle powyższego istotnym pozostaje dyspozycja art. 154 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie należało podkreślić, że wyrokiem z 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 745/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę G. M., E. W., J. J. i A. J. na bezczynność Prezydenta [...], zobowiązując organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...] (dawnej ul. [...]), w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku z 10 marca 2016 r. i akta sprawy zostały doręczone organowi w dniu [...] czerwca 2016 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on [...] października 2016 r. Jak wynika z nadesłanych wraz ze skargą akt sprawy, decyzją z [...] czerwca 2022 r. Prezydent [...] rozpoznał wniosek z [...] lipca 2014 r. złożony przez A. J., J. J., E. W. i G. M. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. nr [...] (obecnie ul. [...]), czyniąc zadość obowiązkowi rozpatrzenia sprawy. Okoliczność ta – w świetle przytoczonego powyżej art. 154 § 3 p.p.s.a. - nie stanowi jednak podstawy do oddalenia skargi, o co wnioskuje organ, może natomiast oddziaływać na skutki niewykonywania wyroku, w tym wymiar grzywny i sumy przyznawanej przez sąd w trybie art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dwa razy rozpoznawał skargi na niewykonanie wyroku z 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 745/15. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1403/17, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł, stwierdzając, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i oddalając skargę w pozostałym zakresie. Wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2318/18, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł i ponownie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z jednoczesnym oddaleniem skargi w pozostałym zakresie. Ostatni z przywołanych wyroków wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy został nadesłany organowi w dniu [...] lipca 2019 r. Wystawione w dniu [...] września 2020 r. zlecenie wykonania opracowania geodezyjnego zostało zrealizowane w dniu [...] stycznia 2021 r. W dniu [...] czerwca 2022 r. Prezydent [...] wydał decyzję m.in. w oparciu o złożony w dniu [...] lipca 2014 r. wniosek w sprawie odszkodowania za nieruchomość [...]. Stwierdzić zatem należy, że takie działanie organu narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także ogólne zasady uregulowane w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązujące organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Organ pozostawał łącznie 5 lat i 8 miesięcy przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, w tym przede wszystkim narusza w ten sposób przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. W sprawie spełnione zatem zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi kolejnej grzywny. Biorąc zatem pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem tut. Sądu z 10 marca 2016 r., uwzględniając okoliczność, że jest to kolejna skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku, a także, że organ wydał w dniu [...] czerwca 2022 r. decyzję w przedmiocie żądania objętego wnioskiem o odszkodowanie z [...] lipca 2014 r., Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 złotych jest adekwatną sankcją dla Prezydenta [...] za niewykonanie ww. wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 154 § 7 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje wobec wydania przez Prezydenta [...] w dniu [...] czerwca 2022 r. decyzji w sprawie z wniosku o odszkodowanie z [...] lipca 2014 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.