I OSK 1872/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 2146/15 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Pismem z dnia 10 lutego 2015 r. J.W. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich nieruchomości będących własnością m.st. Warszawy oraz wszystkich nieruchomości, którymi Prezydent m.st. Warszawy gospodaruje na zasadzie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), które zostały przekazane w użytkowanie na mocy decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 5 grudnia 1990 r. W szczególności o wskazanie użytkowników oraz numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, na których ustanowiono takie użytkowanie. Pismem z dnia 18 lutego 2015 r. wnioskodawca został wezwany do wykazania interesu publicznego, dla którego uzyskanie przedmiotowej informacji jest szczególnie istotne. W pisemnej odpowiedzi z dnia 4 marca 2015 r. zainteresowany wyjaśnił, iż domaga się udostępnienia informacji prostej, wobec czego nie istnieje obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr 14 odmówił udzielenia żądanej informacji. Decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania zalecając analizę zarówno charakteru żądanej informacji, jak też występowania szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2015r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy ponownie odmówił udzielenia żądanej informacji przetworzonej. W odwołaniu od powyższej decyzji J.W. podniósł, że Prezydent m.st. Warszawy niezasadnie przyjął, iż żądana informacja ma charakter przetworzony oraz nie uzasadnił, z czego wywodzi brak "szczególnego interesu publicznego" wnioskodawcy w uzyskania żądanej informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 24 listopada 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiającą J.W. udostępnienia informacji publicznej. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 3 ust. 1 u.d.i.p. oraz wskazał, iż analiza charakteru żądanej informacji doprowadziła do zasadnego uznania jej za informację przetworzoną. Zdaniem tego organu prawidłowo przyjęto, iż za uznaniem żądanej informacji za przetworzoną przemawiają następujące okoliczności: 1) konieczność analizy bardzo dużej ilości informacji tj. 75 000 akt nieruchomości (w tym 70 000 akt nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy oraz 5 000 akt nieruchomości Skarbu Państwa, reprezentowanego w zakresie gospodarowania nieruchomościami przez Prezydenta m .st. Warszawy), 2) konieczność zaangażowania do wytworzenia żądanej informacji znacznej liczby pracowników administracji (łącznie ok. 60 osób), w tym zarówno w Biurze Gospodarki Nieruchomościami, Wydziałach Nieruchomości dla Dzielnic oraz archiwach Urzędu m.st. Warszawy, 3) konieczność zmiany funkcjonowania organu, wynikająca z "oderwania" części pracowników administracji od wykonywania przypisanych kompetencji i zadań i oddelegowanie ich do tworzenia informacji żądanej przez wnioskodawcę. Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy, który stwierdził, iż złożony w sprawie wniosek nie dotyczy wszystkich nieruchomości, które stanowią własność m.st. Warszawy, czy też własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy, a jedynie nieruchomości, które przed dniem 5 grudnia 1990 r. zostały oddane w użytkowanie na podstawie decyzji administracyjnych. Z uwagi na brak jednej ewidencji zawierającej przedmiotową informację, bądź jednego rejestru, który przy użyciu określonej kwerendy wyselekcjonowałby żądaną informację, zachodzi zdaniem organu konieczność analizy akt wszystkich nieruchomości. Jak wskazał, należy przygotować nie tylko wykaz nieruchomości oddanych w użytkowanie na podstawie decyzji administracyjnych przed datą 5 grudnia 1990 r., ale stworzyć również listę użytkowników przedmiotowych nieruchomości, oraz listę numerów ksiąg wieczystych tych nieruchomości. Kolegium zaaprobowało stanowisko organu pierwszej instancji, iż przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji zakłóci funkcjonowanie urzędów. Z matematycznych wyliczeń wynika bowiem, iż każdy z 60 pracowników musiałby przejrzeć akta ok. 1258 nieruchomości. Odnosząc się do przywołanego przez odwołującego się art. 23 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami organ drugiej instancji wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie była kontrola realizacji przez Prezydenta m.st. Warszawy zadań związanych z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa, m.in. w zakresie sposobu prowadzenia ewidencji nieruchomości wchodzących w skład przedmiotowego zasobu. Skoro zatem organ I instancji nie dysponuje ewidencją zawierającą żądane przez wnioskodawcę dane pozostawało ocenić, czy żądana informacja ma charakter prosty, czy przetworzony i ewentualnie rozważyć występowanie przesłanki szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania. Po kolejnym przeanalizowaniu sprawy Samorządowe Kolegium nie podzieliło zarzutów strony dotyczących braku rozważenia przesłanki szczególnego interesu publicznego. pismem z dnia 18 lutego 2015 r. wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego. Miał on również możliwość dwukrotnego wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z przysługujących uprawnień wnioskodawca nie skorzystał, oświadczając, iż nie ma konieczności wykazywania przedmiotowego interesu. Nie kwestionując obowiązku organu do przeanalizowania wystąpienia przesłanki szczególnego interesu publicznego Samorządowe Kolegium podkreśliło, iż brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca odmówił wykazania interesu publicznego, nie wykazywał też indywidualnych, realnych możliwości wykorzystania żądanej informacji dla dobra ogółu. Okoliczności sprawy nie wskazywały również, aby wnioskodawca, ze względu na pełnioną funkcję mógł wykorzystać informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Tym samym słusznie uznano, iż nie zachodzi przesłanka szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 2146/15 oddalił skargę. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, a uprzednio Prezydent m.st. Warszawy, prawidłowo zakwalifikowały żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną. Analiza bowiem przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie potwierdza, że objęta nim informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd zaakceptował stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji, Prezydent m.st. Warszawy żądaną informacją, wg. kryterium wskazanego przez wnioskodawcę, nie dysponuje. Aby tę informację udostępnić skarżącemu należy dokonać przeglądu 75 000 akt nieruchomości. Nawet przy założeniu, iż każda nieruchomość została zaewidencjonowana w systemie elektronicznym, wobec braku ewidencji prowadzonej wg. kryteriów podanych przez skarżącego, nie jest możliwe jej automatyczne wygenerowanie, lecz zachodzi konieczność wyselekcjonowania określonej informacji. To zaś wskazuje na potrzebę zaangażowania istotnych dla prawidłowego funkcjonowania urzędu środków technicznych i osobowych. zdaniem Sądu opisane w uzasadnieniu czynności konieczne dla zrealizowania wniosku skarżącego nie są czynnościami standardowymi pracowników organu, a zatem musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu jego realizacji, absorbując dość znaczny czas, siły osobowe aparatu administracyjnego. WSA w Warszawie zaznaczył też, że inną kwestią, pozostającą poza kontrolą niniejszego postępowania jest to, czy Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo realizuje obowiązki nałożone na niego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej informacja publiczna to sfera faktów. Istotne jest więc to czy żądana informacja publiczna prosta istnieje, czy też nie. Wniosek o udostępnienie informacji prostej nie może powodować prowadzenia postępowania w celu wytworzenia informacji na potrzeby wniosku. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują zaś zdaniem tego Sądu, że organ obecnie nie posiada żądanej informacji w zastrzeżonej przez wnioskodawcę formie, tj. w postaci gotowej do udostępnienia. Sąd nie znalazł zarazem podstaw do podważenia twierdzenia organu w tym zakresie. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mając na uwadze szeroki zakres przedmiotowy złożonego wniosku, jak również fakt, że nie jest to wniosek jednostkowy, a nadto uwzględniając ogół niestandardowych działań koniecznych do podjęcia przez organ w związku z realizacją tego wniosku, przyjąć należy, że przedmiotowy wniosek z dnia 10 lutego 2015 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskodawca zaś nie wykazał, aby sporządzenie wyłącznie dla niego żądanej informacji przetworzonej było podyktowane szczególnie istotnym interesem publicznym. Okoliczności sprawy nie wskazują też, aby organ badając tę kwestię z urzędu mógł doszukać się w sprawie ziszczenia ww. przesłanki i zrealizować wniosek zgodnie z wolą skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.W. Postawił w niej wyrokowi dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie. Po drugie, naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez zastosowanie, przez przyjęcie, że wnioskowane przez skarżącego informacje są informacjami przetworzonymi w rozumieniu ww. ustawy i wymagają wykazania przez skarżącego istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podał, że żądał jedynie wskazania użytkowników oraz numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, na których ustanowiono użytkowanie, tj. w istocie podania informacji zewidencjonowanych przez prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 23 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też powinien je udostępnić w myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy. Mając na to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji oraz organów, że żądanie wniosku odnosi się do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wnioskodawca nie wykazał, że jej przetworzenie i udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W rezultacie decyzja odmawiająca udostępnienia tej informacji odpowiada prawu. Skarżący kasacyjnie powołuje się na art. 23 ust. 1c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), argumentując, że jego żądanie odnosi się do informacji ewidencjonowanych na podstawie tego przepisu. Na mocy art. 23 ust. 1 pkt 1 tej ustawy Prezydent Miasta ewidencjonuje nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości. Wspomniany art. 23 ust. 1c wskazuje z kolei, że ewidencjonowanie to obejmuje w szczególności: 1) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości; 2) powierzchnie nieruchomości; 3) wskazanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarb Państwa praw do nieruchomości, w przypadku braku księgi wieczystej; 4) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a w przypadku braku planu - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 5) wskazanie daty ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste lub daty ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa; 6) informacje o zgłoszonych roszczeniach do nieruchomości; 7) informacje o toczących się postępowaniach administracyjnych i sądowych. Mając zatem na uwadze powyższe wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie jego wniosek nie odnosi się do informacji ewidencjonowanych zgodnie z art. 23 ust. 1c wskazanej ustawy. Powtórzyć bowiem należy, że wniósł on o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich nieruchomości będących własnością m.st. Warszawy oraz wszystkich nieruchomości, którymi Prezydent m.st. Warszawy gospodaruje na zasadzie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), które zostały przekazane w użytkowanie na mocy decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 5 grudnia 1990 r. Po pierwsze bowiem pojęcie "informacji dotyczącej wszystkich nieruchomości", o którą skarżący wniósł we wniosku, nie obejmuje tylko informacji podanych w art. 23 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakres informacji o nieruchomościach, jakimi dysponuje Prezydent Miasta, może być bowiem względem poszczególnych informacji odmienny. Po drugie, wskazany art. 23 ust. 1c cytowanej ustawy nie nakazuje ewidencjonowania nieruchomości według tego, czy "zostały przekazane w użytkowanie na mocy decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 5 grudnia 1990 r.". Należy zatem podzielić pogląd, że z uwagi na brak jednej ewidencji zawierającej przedmiotową informację, bądź jednego rejestru, który przy użyciu określonej kwerendy wyselekcjonowałby żądaną informację, zachodziłaby konieczność analizy w sprawie akt wszystkich nieruchomości pod kątem kryterium wskazanego przez wnioskodawcę. Jako wiarygodne ocenić należy zatem wyliczenia, iż przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji zakłóci funkcjonowanie urzędów. gdyż każdy z 60 pracowników musiałby przejrzeć akta ok. 1258 nieruchomości. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy to, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Z uwagi na powyższe wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.