I OW 108/22

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.S. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.S. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. W uzasadnieniu wniosku organ wnioskujący podał, że H.S. w dniu 26 maja 2022 r. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w [...] wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. W związku z tym ustalono, że ww. jest osobą bezdomną i w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, OPS Dzielnicy [...] przekazał przedmiotowy wniosek -według właściwości - do rozpoznania Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...]. Wójt Gminy [...] w zawiadomieniu z dnia 22 czerwca 2022 r. (i kolejno z dnia 18 lipca 2022 r.) uznał się jednak niewłaściwym w sprawie i - działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał wniosek zainteresowanego wraz z dokumentacją do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...][...]. Organ wnioskujący podał także, iż H.S. był ostatnio zameldowany na pobyt stały w Gminie [...] i nie posiadał w przeszłości i nadal nie posiada zameldowania na terenie [...]. W okresie od listopada 2021 r. do końca stycznia 2022 r., przebywając jedynie czasowo na terenie Dzielnicy [...], H. S. - jako osoba bezdomna - przebywał w pomieszczeniach gospodarczych (pustostany) usytuowanych na działce leśnej przy ul. [...]. W miejscu tym zaś brak było: ogrzewania, dostępu do bieżącej wody, sanitariatów oraz dostępu do innych mediów charakterystycznych dla lokali mieszkalnych. Potwierdzono przy tym fakt, że H. S. (w czasie pobytu na terenie [...]) zgłaszał się o pomoc do innych niż OPS Dzielnicy [...] jednostek pomocy społecznej. Jako osoba bezdomna korzystał bowiem w przeszłości z pomocy społecznej na terenie Dzielnicy [...] oraz na terenie Dzielnicy [...]. Obecnie ww. przebywa natomiast w Specjalistycznym Schronisku dla Osób Bezdomnych i Chorych przy ul. [...] w [...], gdzie korzysta ze schronienia i pomocy ze względu na kryzys bezdomności. Zdaniem zatem organu wnioskującego, sytuacja bytowa H. S. spełniała definicję bezdomności w rozumieniu art. 6 ust 8 ustawy o pomocy społecznej. Zainteresowany nie mieszkał bowiem w lokalu mieszkalnym - w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie był nigdzie zameldowany na pobyt stały - w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Powyższe, w ocenie Prezydenta [...], wskazywało zatem w tej sprawie na właściwość Wójta Gminy [...] (art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), bowiem Gmina [...] była gminą ostatniego miejsca zameldowania H. S. na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek uczestniczący w postępowaniu Wójt Gminy [...] wnosił o wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko, organ pozostający w sporze podnosił bowiem, że - realiach niniejszej sprawy – H.S. nie powinien być traktowany jako osoba bezdomna, gdyż posiadał on miejsce zamieszkania pod adresem ul. [...],[...] (Dzielnica [...]). Powyższa okoliczność została przyznana przez Prezydenta [...] poprzez uznanie się właściwym do rozpoznania innego wniosku dotyczącego H. S., to jest wniosku Szpitala [...] im. [...] w [...] o przyznanie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla H. S.. Ponadto, Prezydent [...](OPS Dzielnicy [...]) nie tylko zapewnił H. S. finansowanie świadczeń zdrowotnych, ale przyznawał mu również zasiłki celowe. Wskazano także, że H.S.jest osobą samotnie gospodarującą, rozwiedzioną. Nie ma stałego zatrudnienia, utrzymuje się z prac dorywczych (w firmie sprzątającej). Obecnie nie posiada stałego zameldowania a na terenie Gminy [...] był zameldowany na pobyt stały jedynie od urodzenia do dnia 13 grudnia 2016 r. Następnie wymeldował się na własny wniosek w związku ze sprzedażą nieruchomości, którą posiadał na terenie Gminy [...]. Poza tym w rozmowie telefonicznej, przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2021 r. przez Kierownika GOPS w [....] z H.S., ww. poinformował, iż po opuszczeniu Szpitala [....] powrócił do swojego miejsca zamieszkania, znajdującego się pod adresem ul. [....] w Dzielnicy [...]. Pod tym adresem bowiem zamieszkuje i pod tym adresem odbiera korespondencję. Jest to zaś mieszkanie po byłej leśniczówce. Zainteresowany podał jednocześnie, iż złożył wniosek o wydanie dowodu osobistego w Urzędzie Dzielnicy [...] w [....] i w [....] zamierza podjąć pracę. W mieście tym korzysta również z opieki lekarskiej. W tej sytuacji – zdaniem Wójta Gminy [...] – to [....], jako miejsce w którym H.S. faktycznie przebywał i w którym koncentrowały się wszystkie jego sprawy osobiste, zawodowe i społeczne, winien być uznany za organ właściwy pod względem miejscowym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego o przyznanie zasiłki stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy administracji uważają się za niewłaściwe w sprawie rozpoznania wniosku H.S. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej, na potrzeby ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; postanowienie NSA z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21, postanowienie NSA z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt I OW 175/21). W niniejszej sprawie niesporne jest, że H. S. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały. Na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zainteresowany przebywał w schronisku dla bezdomnych, tj. w Specjalistycznym Schronisku dla osób Bezdomnych i Chorych przy ul. [....] w [....]. Powyższe wynika zaś z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, a który to wywiad został przeprowadzony z H.S. przez pracownika OPS Dzielnicy [...]w dniu 7 czerwca 2022 r., a więc bezpośrednio przed wystąpieniem przez Prezydenta [...] z przedmiotowym wnioskiem. Do placówki tej został zaś H. S. przewieziony po pobytach w Szpitalach znajdujących się przy ul. [....] i przy ul. [....] w [....]. Wcześniej natomiast zainteresowany przebywał w pomieszczeniach gospodarczych (pustostanach) usytuowanych na trenie Dzielnicy [...] przy ul. [....] w [....]. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że H. S., w dacie wystąpienia przez Prezydenta [...]z wnioskiem o rozstrzygnięcie niniejszego sporu, nie zamieszkiwał w żadnym lokalu mieszkalnym, gdyż - jak wyżej to wyjaśniono - ośrodek dla osób bezdomnych, (a wcześniej szpital) nie mogły być uznany za lokale mieszkalne. W konsekwencji, skoro ubiegający się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej nie mieszkał w lokalu mieszkalnym i nie był aktualnie nigdzie zameldowany na pobyt stały, to należało go uznać za osobę bezdomną - w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Dodać przy tym trzeba, że na powyższą ocenę nie mogły wpływać okoliczności podnoszone w odpowiedzi na wniosek. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się bowiem, iż skoro w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, to tym samym nie bada się w takiej sytuacji jej zamiaru co do chęci stałego pobytu, ale ustala się jej status i określa gminę jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2015, sygn. akt I OW 208/15, postanowienie NSA dnia z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OW 256/16, postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OW 153/21). Ponadto bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu pozostawało również to, że Prezydent [...]wcześniej uznał się za organ właściwy do rozpoznawania innych wniosków H. S. Jak wyżej bowiem wskazano, z punktu widzenia przesłanek warunkujących ustalenie właściwości miejscowej organu w danej sprawie był stan faktyczny istniejący w dniu złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W rezultacie wiec, skoro w niniejszym stanie faktycznym bezsporne było, że w dacie składania niniejszego wniosku ww. przebywał w schronisku dla bezdomnych, to fakt wcześniejszego jego przebywania w innych miejscach (w tym przy ul. [....] w [....]) nie miały dla przedmiotowej sprawy znaczenia. Z tych też powodów - zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. – należało przyjąć, iż właściwym do rozpoznania wniosku H. S. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym był organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, tj. Wójt Gminy [...]. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.