II OW 41/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody M. z dnia 16 czerwca 2009 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Starostą M. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości D. gmina Cz. postanawia: wskazać Starostę M. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 2 lipca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Starostą M. przez wskazanie Starosty M. jako organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej składowiska odpadów w miejscowości D., gmina C.. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że z analizy opracowanych na zlecenie Wójta Gminy C. dokumentów (Projekt rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne dla gminy C.w miejscowości D. - "[...] " s.c. w O.) wynika, iż składowisko w D. jest obiektem małym (o całkowitej pojemności zaledwie 3000 Mg) przyjmującym około 40 Mg/rok., tj. około 0,15 Mg/dobę. Zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) Starosta jest właściwy do rozpatrzenia w/w sprawy. Przedmiotowy wniosek postanowieniem z dnia [...] 2009 r. Starosta M. przekazał do Wojewody M. wniosek dotyczący rekultywacji zanieczyszczonej gleby i ziem, do którego, zdaniem Starosty M., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.). Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach zapobiegania i naprawy szkód w środowisku od dnia 15 listopada 2008 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zdaniem Wojewody M. przy rozpatrywaniu tej sprawy nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy szkodowej (kryteria, które pomogą organowi ochrony środowiska ocenić, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku - Dz.U. Nr 82, poz. 501). Składowisko odpadów w D. wybudowane zostało na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. M. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę nr 7351/22/92 z dnia 18 listopada 1992 r. Z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz aktów wykonawczych do tej ustawy (m.in. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów - Dz. U. Nr 61, poz. 549 ze zm. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz prowadzenia monitoringu składowisk odpadów - Dz. U. Nr 220, poz. 1858) przestało ono spełniać wymogi obowiązujące dla tego typu obiektów i w związku z brakiem możliwości dostosowania jego funkcjonowania do założeń w./w. przepisów postanowiono z urzędu zamknąć składowisko (decyzja Starosty M. z dnia [...] 2003 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 33 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Zamknięcie składowiska odpadów, przeprowadzenie jego rekultywacji oraz prowadzenie monitoringu, przez wymagany przepisami okres 30 lat od dnia uzyskania decyzji o zamknięciu składowiska, należy do zarządzającego składowiskiem, w tym przypadku do Wójta Gminy C. Natomiast Starosta, jako organ ochrony środowiska właściwy w tej sprawie winien prowadzić nadzór nad prawidłowym przebiegiem zamknięcia składowiska. W odpowiedzi na wniosek Starosta M. wniósł o wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do załatwienia sprawy rekultywacji gruntów na składowisku odpadów w miejscowości D., gmina C.. Starosta M. podniósł, iż stosownie do art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów rolnych i leśnych jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach rekultywacji jest starosta (art. 5 i art. 22 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 5 i art. 22 tej ustawy właściwym do wydawania decyzji w sprawach rekultywacji jest starosta. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami stosuje się przepisy tej ustawy, nie stosuje się natomiast przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych ocenianą w stosunku do stanu początkowego, która została bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska (art. 6 pkt 11 "ustawy szkodowej"). Starosta podniósł, iż załączonej dokumentacji wynika, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze szkodą w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 "ustawy szkodowej". W myśl zaś art. 35 ust. 2 "ustawy szkodowej" do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska z tym, że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Podkreślono, że przepis art. 36 pkt 1 "ustawy szkodowej" nałożył na starostów obowiązek przekazania akt spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi właściwym wojewodom niezwłocznie po wejściu w życie ustawy. Starosta M. obowiązek ten spełnił przekazując akta sprawy rekultywacji wysypiska w D. Wojewodzie M. postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek wniosku Wójta Gminy C. z dnia [...] 2009 r. o zatwierdzenie projektu rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne dla gminy C. w miejscowości D. Złożenie tego wniosku przez Wójta Gminy C. jest równoznaczne z podjęciem działań zmierzających do wykonania decyzji Starosty M. z dnia [...] 2003 r., znak: [...] o zamknięciu z urzędu tego składowiska odpadów, wydanej na podstawie art. 33 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Nadmienić należy, iż decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] Starosta M. zmienił powyższą decyzję w ten sposób, iż ustalił ostateczny termin zamknięcia składowiska odpadów na dzień 31 grudnia 2009 r. Decyzja o zamknięciu z urzędu składowiska odpadów określa techniczny sposób zamknięcia składowiska (pkt 1 decyzji), harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów (pkt 2 decyzji) oraz warunki sprawowania nadzoru nad rekultywowanym składowiskiem odpadów w okresie 30 lat od zamknięcia (pkt 3 decyzji). Punkt 2 tejże decyzji nakłada m.in. obowiązek opracowania projektu rekultywacji składowiska odpadów (pkt 2.1.) i przeprowadzenie rekultywacji składowiska odpadów zgodnie z wcześniej opracowanym projektem (pkt 2.5.). Wcześniej Starosta M. nakazał przeprowadzić przegląd ekologiczny składowiska odpadów komunalnych jak i zatwierdził instrukcję eksploatacji tego składowiska. Podkreślić należy, iż art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) nakazuje organowi ochrony środowiska (w rozumieniu Prawa ochrony środowiska) - przy wydawaniu decyzji o zamknięciu z urzędu składowiska odpadów i określaniu niezbędnych działań do wykonania w czasie eksploatacji składowiska przed jego zamknięciem - odpowiednie stosowanie przepisu art. 54 ustawy o odpadach. Przepis art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) kompetencje do zamknięcia - w drodze decyzji - składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz określenia technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów, daty zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów, harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów i warunków sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów przyznaje od dnia 1 stycznia 2008 r.: 1) marszałkowi województwa - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska (do dnia 1 stycznia 2008 r. uprawnienie to przysługiwało wojewodzie - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska - art. 54 ust. 2 pkt 1 zmieniony przez art. 20 pkt 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej - Dz. U. Nr 175, poz.1462), 2) staroście - dla pozostałych przedsięwzięć. Artykuł 378 ust. 2a) ustawy - Prawo ochrony środowiska (dodany od dnia 1 stycznia 2008 r.) stanowi, iż marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1 (pkt 2). Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne dla gminy C. w miejscowości D. (o całkowitej pojemności zaledwie 3000 Mg - przyjmujące około 0,15 Mg/dobę) nie należy do składowisk odpadów niebezpiecznych, ani do składowisk odpadów, mogących przyjmować nie mniej niż 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 ton (§ 2 ust. 1 pkt 39 i pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Tym samym przedmiotowe składowisko odpadów nie należy do przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 378 ust. 2a) ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przypomnieć należy, iż do dnia 1 stycznia 2008 r. przepis art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska przewidywał, iż wojewoda jest właściwy w sprawach: przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe; na terenach zamkniętych oraz przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1. Powyższa nowelizacja ustawy - Prawo ochrony środowiska koresponduje ze zmianami wprowadzonymi do ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.). I tak, z dniem 15 listopada 2008 r., na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227 ) znowelizowany został m.in. art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Do dnia 15 listopada 2008 r. przepis ten stanowił, iż do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest wojewoda - z dniem 15 listopada 2008 r. organem właściwym w tych sprawach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Nadto, co jest niezwykle istotne, od dnia 15 listopada 2008 r. wojewoda przestał być organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku, a to za sprawą nowelizacji art. 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - z tym dniem organem właściwym w tych sprawach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska Starosta M., żądając wskazania Wojewody M. jako organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej przedmiotowego składowiska odpadów, zdaje się nie dostrzegać zmiany przepisów powołanych wyżej ustaw. Wprawdzie Starosta M. powołał się na przepis art. 36 "ustawy szkodowej", dotyczący nakazania przekazania wojewodom akt spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi wraz z pełną posiadaną dokumentacją, to jednak nie można w tym względzie pomijać art. 161 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227), który jednoznacznie nakazał wojewodom przekazanie tych akt (po dniu 15 listopada 2008 r.) właściwym regionalnym dyrektorom ochrony środowiska. Rozważając kwestie organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej przedmiotowego składowiska odpadów należy mieć na uwadze także przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.). Przepis ten reguluje właściwość organów w sprawach o szkody istniejące już w dacie 30 kwietnia 2007 r., to jest dacie wejścia w życie "ustawy szkodowej". Zgodnie z zasadą zawartą art. 35 ust. 1 tej ustawy, do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie obowiązek rekultywacji składowiska powstał i nałożony został na Wójta Gminy C. - decyzją Starosty M. - przed dniem wejścia w życie "ustawy szkodowej". Nadto - jak już wyżej wskazano - w przypadku składowiska odpadów, nie można pomijać przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Składowanie odpadów na składowisku nie może być uznane za szkodę w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, a zamknięcie i rekultywacja urządzonego składowiska odpadów nie stanowi rekultywacji ziemi lub gleby zanieczyszczonej substancjami, preparatami lub organizmami. Powstała z tytułu funkcjonowania tego składowiska szkoda nie odpowiada definicji szkody w powierzchni ziemi zawartej w art. 6 pkt 11 lit. c ) ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Składowanie i magazynowanie odpadów oraz niektóre kwestie związane z zamknięciem składowisk odpadów i ich rekultywacją regulują przepisy rozdziału 7 "Składowanie i magazynowanie odpadów" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (art. 50 - art. 63). Skoro starosta jest organem właściwym w sprawach dotyczących zamknięcia składowiska odpadów, w tym określenia technicznego sposobu zamknięcia składowiska, daty zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów, harmonogramu działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów i warunków sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów, to tym samym jest organem właściwym w sprawach związanych z rekultywacją składowiska odpadów. A zatem właściwym organem dla rozpoznania sprawy rekultywacji wysypiska odpadów jest Starosta M. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.