II OSK 1719/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3149/03 w sprawie ze skargi M. F. i A. F. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. F. i A. F. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta Powiatowy w W., działając na podstawie art. 28, art. 34 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. D. pozwolenia na dobudowę pomieszczeń magazynowych do warsztatu [...] na dz. ewid. [...] położonej w miejscowości W. o powierzchni zabudowy [...] m2, o powierzchni użytkowej – [...] m2, kubaturze – [...] m3, według projektu mgr inż. J. G. posiadającego uprawnienia nr [...] w specjalności architektonicznej. Na skutek odwołania A. i M. F. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla M. D. na dobudowę pomieszczenia magazynowego do warsztatu [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości W. o powierzchni zabudowy – [...] m2 o powierzchni użytkowej – [...] m2 kubaturze – [...]m3, wg projektu opracowanego przez mgr inż. G. posiadającego uprawnienia nr [...] w specjalności architektonicznej. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli A. i M. F. zarzucając naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a szczególnie art. art. 7-11 K.p.a. polegającego na: zastosowaniu przepisów prawa nieistniejącego, niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawdy obiektywnej, pozbawienie słusznego interesu obywateli, nierzetelnego prowadzenia postępowania administracyjnego w II instancji, braku pełnego wyjaśnienia zarzutów stawianych przez odwołujących się w odwołaniu, pominięciu czynnego udziału strony w postępowaniu, niewykazaniu słuszności podjętej decyzji a nadto naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 40 i 42, przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. – art. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było ustalenie przez orzekające organy, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały w decyzji nr [...] z dnia [...] (znak: [...]) Burmistrza W. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] (znak [...]) i zatwierdzony projekt jest z nimi zgodny, a ponadto, że wniosek został złożony [...], a decyzję o ustaleniu wzizt Inwestor otrzymał [...]., co zostało potwierdzone adnotacją na karcie nr 5a (Część formalno-prawna, akta sprawy 1-58). Przejście do porządku dziennego nad istnieniem dwóch sprzecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ II instancji uzasadnił tym, że zwrócił się do Kolegium o zajęcie stanowiska w tej kwestii, celem wyjaśnienia zgodności z prawem ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia [...] (znak: [...]) poinformowało, "iż jest w sporze ze skarżącym o legalność decyzji ostatecznej z dnia [...], znak: [...]". Wymieniona decyzja z dnia [...] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Kr 3428/01) ale fakt jej zaskarżenia nie może być podstawą wstrzymania postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że warunki zagospodarowania przestrzennego dla tej samej inwestycji były rozstrzygane dwiema decyzjami, pierwszą z dnia [...] nr [...], utrzymaną w całości w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (znak: [...]) z dnia [...] oraz drugą z dnia [...]. nr [...] o identycznej treści jak decyzja z dnia [...] nr [...], która jednak została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji przez decyzję [...] z dnia [...]. Niemniej jednak sprawa dwóch sprzecznych decyzji nie zostaje wyjaśniona do końca postępowania administracyjnego, choć w chwili obecnej nie ma ona już takiego znaczenia, bowiem wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 1343/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek skargi obecnych skarżących uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (znak: [...]) z dnia [...]., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] nr [...] ustalającą przedmiotowe warunki. Szersze rozważania na temat określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu terminu ważności decyzji, zawiera uzasadnienie wyroku Sądu z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 1343/05). W aktach administracyjnych do sprawy sygn. akt II SA/Kr 1343/05 – brak jest dowodu doręczenia decyzji, mimo że mieszkającemu w tym samym budynku J. D. decyzję doręczono w dniu [...]. Organ II instancji za dowód doręczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjmuje dołączoną do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – kserokopie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] nr [...], na której znajduje się odręczny dopisek: niniejszą decyzję otrzymałem [...]. i nieczytelny podpis. Jest charakterystyczne, że na samej decyzji – tylko niestanowiącej odbitki ksero (k. 5 akta administracyjnych organu I instancji) takiego dopisku nie ma. Nie ma go również na oryginale decyzji – znajdującej się w aktach administracyjnych dołączonych do akt tut. Sądu II SA/Kr 1343/05. Przyjęcie więc, na podstawie odręcznego dopisku na ksero decyzji, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji budzi poważne wątpliwości. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, zdaniem Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, którego skutkiem może być jedynie ich uchylenie. Dla rozstrzygnięcia sprawy zbędne było prowadzenie dowodu z akt postępowania karnego dotyczących M. D. – o co na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. wnosił pełnomocnik uczestnika K. D.. Również niezasadny był wniosek o umorzenie postępowania w związku z wygaśnięciem obowiązywania decyzji o wzizt albo też nieprzystąpienia do jej realizacji w terminie dwóch lat od wydania pozwolenia na budowę lub stwierdzenia nieważności zapadłych w sprawie decyzji. Od powyższego wyroku K. D. złożył skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 28 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że organ odwoławczy miał prawo oprzeć rozstrzygnięcie na decyzji z dnia [...]., jako decyzji ostatecznej. Brak dowodu doręczenia tej decyzji wnioskodawcy oraz fakt jej doręczenia mieszkającemu w tym samym budynku J. D. w dniu [...] nie może przesądzać, że M. D. otrzymał ją w tym okresie. Za jedyną właściwą datę doręczenia decyzji M. D. należy zatem przyjąć dzień [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Powodem uwzględnienia skargi M. F. i A. F. i uchylenia wydanych w sprawie decyzji administracyjnych było ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że nie została dostatecznie wyjaśniona sprawa dwóch sprzecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto wątpliwości budzi fakt wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę w terminie ważności takiej decyzji. Decyzję tę odebrał bowiem nie jej adresat, lecz inna osoba w dniu [...], zaś inwestor na jej kopii odręcznym dopiskiem oznaczył datę doręczenia – [...]., która to data budzi wątpliwości. Małżonkowie F. wskazali, że ta ostatnia data jest niewiarygodna, bowiem M. D. pismem z dnia [...] ustosunkował się do ich odwołania wniesionego od tej decyzji, a więc o niej już w tym czasie wiedział i prawdopodobnie wcześniej ją odebrał. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają żadnego związku z tymi ustaleniami. Skarżący K. D. zarzucił naruszenie przepisu art. 28 i 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, mimo że Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów ani przez ich błędną wykładnię, ani niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy z tych przepisów w ust. 1 zawiera zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszych jednostkach redakcyjnych art. 28 określa kto jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz, że w postępowaniu tym nie stosuje się przepisu art. 31 K.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną w żaden sposób nie wykazała, że Sąd I instancji, uchylający decyzję z powodu niewyjaśnienia czy była ona poprzedzona ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszył wymieniony przepis. To samo dotyczy art. 34 ust. 4 prawa budowlanego stanowiącego, iż projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony. Skoro bowiem Sąd I instancji uznał, iż w postępowaniu administracyjnym nie doszło do pełnego wyjaśnienia istotnych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych i mogło to wpłynąć na wynik sprawy, to Sąd miał podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ tej ustawy i przepisu tego, w oczywisty sposób, nie mógł naruszyć. Należy też stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), w tym postawionymi w niej zarzutami, nie może badać, czy Sąd I instancji nie naruszył innych przepisów niż te, które skarżący podał w podstawie zaskarżenia wyroku określonej w skardze kasacyjnej. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.