II SA/Gd 339/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi N Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 marca 2022 r. nr SKO Gd/6759/21 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Kartuskiego z dnia 12 listopada 2021 r. nr R.6123.1710.2021.KS, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej N Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarga N. Spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 marca 2022 r., nr SKO Gd/6759/21 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta Kartuski postanowieniem z dnia 12 listopada 2021 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego przez Burmistrza Gminy Żukowo projektu decyzji w sprawie ustalenia, na wniosek N. Spółki z o.o., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [..], w gminie Żukowo. Organ w oparciu o wypis i wyrys z rejestru ewidencji gruntów oraz mapy glebowo-rolniczej stwierdził, że na przedmiotową działkę składają się grunty rolne RIIIb, Br-RIIIb, BR-RIVb, RIVa, RIVb, RV, RVI, pastwiska trwałe oraz nieużytki. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 oraz 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, stanowiących użytki rolne klasy I-III (grunty rolne, łąki trwałe i pastwiska trwałe), dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Procedury tej nie wymagają grunty, które spełniają łącznie następujące warunki: co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy - przedmiotowa działka mieści się natomiast poza obszarem zwartej zabudowy, położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej - tymczasem najbliższa działka budowlana (nr [...] O.), określona symbolem B znajduje się w odległości większej niż 50 m od przedmiotowej nieruchomości, położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej – warunek ten został spełniony, gdyż w odległości mniejszej niż 50 m od przedmiotowej nieruchomości znajduje się droga publiczna określona symbolem dr. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych części - natomiast użytki rolne na terenie działki klasy RIlIb, Ps III stanowią całość, a ich powierzchnia wynosi ok. 1,5 ha. W ocenie organu kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, a nie do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych całości". W konsekwencji Starosta uznał, że przedmiotowa działka nie spełnia wszystkich wyżej wymienionych warunków, zatem uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe. N. Spółka z o.o. w zażaleniu na powyższe postanowienie wskazała m.in., że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem terenu, które nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej, a zatem istnieje też możliwość uzgodnienia, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla części nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając zażalenie skarżącej Spółki, postanowieniem z dnia 15 marca 2022 r., nr SKO Gd/6759/21, utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W ocenie Kolegium działka, dla której wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie spełnia wymienionych w art. 7 ust. 1 i 2 oraz 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przesłanek. Mianowicie, jak ustaliło Kolegium, w skład działki nr [...] wchodzi grunt o łącznej powierzchni 5.9207 ha, z czego grunt rolny klasy RIIIb, Br-RIIIb oraz PsIII posiada powierzchnię 1.8196 ha i znacznie przekracza powierzchnię 0,5 ha. W odległości nie większej niż 50 m od granicy przedmiotowej działki nie ma działek budowlanych, a wszystkie działki znajdujące się w sąsiedztwie posiadają grunty rolne oznaczone symbolem R. Na terenie, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], nie ma zwartej zabudowy. Reasumując, zdaniem Kolegium, dla działki nr [...] położonej w [..] nie można ustalić wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ grunty wchodzące w jej skład stanowią grunty rolne klasy RIIIb o powierzchni 1.8196ha, które podlegają szczególnej ochronie. Realizacja inwestycji w formie farmy fotowoltaicznej spowodowała by zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiana taka może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za zgodą właściwego ministra. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa się usytuowania na działce inwestycji, dlatego nie można założyć, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane zostanie na konkretnej części działki, w tym przypadku na części działki stanowiącej grunty klasy RIV, które nie wymagają zmiany przeznaczenia w planie. Skoro zatem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu należy ustalać dla całego terenu inwestycji, stanowiącego działkę nr [...], to uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony gruntów rolnych też musi uwzględniać całą powierzchnię działki. N. Spółka z o.o. w skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro warunki zabudowy i zagospodarowania terenu należy ustalić dla całego terenu inwestycji stanowiącego działkę [...], to uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony gruntów rolnych też musi uwzględniać całą powierzchnię działki [...], 2. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony gruntów rolnych prawa własności skarżącej i prawa zagospodarowania terenu, do którego Spółka ma tytuł prawny, 3. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Konieczność dokonania takiego uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami – wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021r., poz. 1326), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, który z kolei stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Organ uzgadniający tj. Starosta Kartuski, a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, przyjęły, że ustalenie warunków zabudowy powinno się odnosić do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Organy odwołały się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że regułą jest, iż przez "teren inwestycji" należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty takich działek, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. W konsekwencji – przy przyjęciu takiego założenia – analiza przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych doprowadziła organy do wniosku, że w badanym przypadku wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co spowodowało odmowę uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem należy zauważyć, że Starosta Kartuski wraz z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia otrzymał od organu prowadzącego postępowanie główne, tj. Burmistrza Gminy Żukowo, projekt decyzji, w którym przyjęto, że ustalenie warunków zabudowy nastąpi na części działki ewid. nr [...]. Ta część została dokładnie uwidoczniona jako "potencjalna strefa zabudowy" na załączniku graficznym do decyzji. Zadaniem organu uzgadniającego było zatem zbadanie, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyłącznie w odniesieniu do tego terenu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko wyrażane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1867/20), zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku, zaś obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Organ współdziałający winien baczyć, aby nie doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy. Organ ten nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zadaniem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie oceną tą winny zostać objęte kwestie dotyczące tego, czy – o ile w ogóle chodzi o grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, w przypadku których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody właściwego ministra – spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora takiej zgody, tj. przesłanki określone w art. 7 ust. 2a ustawy. Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanym przypadku zaś organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do, nota bene niejednolicie rozstrzyganego w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20), zagadnienia dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. To zaś zagadnienie, jak podkreślił NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1867/20, nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia mogłaby być ewentualnie przedmiotem stosownych analiz ale organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 580 zł, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).