II OSK 2015/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 123/11 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od miasta Z. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 123/11 oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Dolnośląski w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej - u.s.g.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. , zarzucając naruszenie § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 22 u.s.g. oraz żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że wadliwość zaskarżonej uchwały sprowadza się do nieprawidłowego przyjęcia przez Radę Miejską sposobu oddania ważnego głosu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że podstawy nieważności uchwały organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 91 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Może ją tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie upłynął ów 30 dniowy termin, zatem organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu. Ocenie Sądu podlega legalność uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. Sporna jest interpretacja przepisów prawa, regulujących tryb podjęcia zaskarżonej uchwały. Artykuł 19 ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Według art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność poglądów, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, jego normy są wiążące dla adresatów tego aktu, a ich naruszenie może skutkować stwierdzeniem nieważności. Paragraf 35 Statutu Gminy Z. stanowi: "1. W przypadkach określonych w ustawach uchwały Rady zapadają bezwzględną większością głosów. 2. Bezwzględna większość głosów ma miejsce wówczas, gdy za uchwałą (kandydatem) oddana została liczba głosów co najmniej o 1 (jeden) więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów "przeciw" i "wstrzymujących się". Niewątpliwie § 35 ust. 2 uwzględnia wszystkie warianty możliwości oddania głosu, czyli: "za", "przeciw", "wstrzymujący się", a także sposób ich liczenia. Sporne głosowanie przeprowadzono za pomocą kartek do głosowania, na których nie wyróżniono możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Wynikało to także z zasad głosowania podanych przez przewodniczącego obradom radnego – seniora, zaakceptowanych przez radnych, biorących udział w głosowaniu. Sąd oceniając treść powołanego § 35 ust. 2 statutu przyjął, że przepis ten reguluje sposób liczenia głosów. Nie zawiera więc nakazu uwzględnienia w każdym głosowaniu możliwości oddania głosu wstrzymującego się, pozostawiając radzie gminy swobodę rozstrzygnięcia tej kwestii. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, według którego powołany przepis przewiduje w każdym głosowaniu obligatoryjny wariant głosu wstrzymującego się. W rozpatrywanej sprawie zatem, według Sądu, rada gminy w ramach swych kompetencji przyjęła, powołując się na rozwiązania ustawowe prawa wyborczego, że w badanym głosowaniu wyborczym przyjmuje się brak możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Gdyby jednak nawet nie podzielać dokonanej przez Sąd interpretacji przepisu § 35 ust. 2 Statutu gminy, to w konkretnych warunkach ocenianego głosowania niesporne jest, że oddano dwa głosy poprzez oddanie kart wyborczych bez skreśleń. Głosy bez skreśleń są traktowane zawsze jako nieważne, gdyż nie wyrażają woli osoby głosującej. Jako nieważnych nie można ich zatem uwzględniać przy obliczaniu wyników glosowania. Z uwagi na to, że głosowanie było tajne, nie można także wziąć pod uwagę oświadczeń radnych tłumaczących, że to były ich głosy i że oddanie kart bez skreśleń traktowali jako wstrzymanie się od głosu. W tym głosowaniu swą wolę wstrzymania się od głosu radni mogli przejawić wyraźnie, na przykład przez wpisanie na karcie wyborczej stosownej adnotacji. Zatem w sytuacji, gdy w głosowaniu wzięło udział 14 radnych, na jednego kandydata oddano 7 głosów, na drugiego 5 głosów, a 2 głosy były uznane jako nieważne, wybrany został kandydat, który uzyskał 7 głosów, czyli o 2 głosy więcej od drugiego kandydata. Jego przewaga na drugim kandydatem była zatem większa, niż wymagane minimum przewagi o co najmniej 1 głos więcej od sumy głosów oddanych na drugiego kandydata, czyli przeciw kandydaturze osoby wybranej. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię przepisu § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie Statutu Gminy Z. w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wniósł o: 1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec braku naruszenia przepisów postępowania, ewentualnie 2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3. o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że statut gminy jest aktem prawnym o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy może uzasadnić stwierdzenie jej nieważności, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bądź zaskarżenie jej do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy. Uchwała organu gminy, jak słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny, jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z Konstytucją i ustawami. Zgodność z ustawami powinna być również rozpatrywana przez pryzmat zgodności z aktami prawa miejscowego, stanowionymi wyłącznie w oparciu o kompetencję i warunki określone w ustawie. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej polowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.". W ramach przyznanej gminie mocą ustawy o samorządzie gminnym samodzielności, ustawodawca upoważnił ją w art. 22 ust. 1 tej ustawy do samodzielnego określenia w statucie gminy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Korzystając z tej samodzielności Rada Miejska w Z. wyraźnie określiła w Statucie Gminy w § 35 ust. 2 jak należy rozumieć pojęcie bezwzględnej większości, wskazując m.in., iż głosów oddanych "za" musi być więcej niż wynosi suma głosów oddanych "przeciw" i "wstrzymujących się". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt SA/Wr 785/91 (OSP 1992/5/122) stwierdził, że warunek bezwzględnej większości głosów będzie zachowany, gdy na kandydata lub za wnioskiem padnie więcej niż połowa wszystkich ważnych głosów oddanych w głosowaniu (za, przeciw, wstrzymujących się). Skoro norma taka znalazła się w akcie zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy to nie powinno być odstępstwa w jej stosowaniu (jeżeli ona sama takowego nie przewiduje) i należy ją traktować jako normę ius cogens. W związku tym jeśli ustawa przewiduje głosowanie bezwzględną większością głosów, a statut gminy definiując pojęcie tej większości przewiduje udział w głosowaniu m.in. głosów "wstrzymujących się", to w głosowaniu takim musi istnieć możliwość oddania głosów "wstrzymujących się", a obliczający wyniki głosowania musi takie głosy uwzględnić. Nie można zatem uzależnić zastosowania wszystkich bądź niektórych wskazanych w § 35 ust. 2 Statutu Gminy wariantów możliwości oddania głosu od uznania rady gminy. Argument ten potwierdza również wykładnia gramatyczna § 35 ust. 2 Statutu Gminy. Przepis ten wskazuje, że za kandydatem bądź uchwałą musi zostać oddana więcej niż suma ważnie oddanych głosów "przeciw" i "wstrzymujących się" używając koniunkcji. Oznacza to, że w przeciwieństwie do alternatywy łącznej wyrażonej słowem "lub" (gdzie mogą zostać uwzględnione obydwie możliwości bądź tylko jedna) oraz alternatywy rozłącznej wyrażonej słowem "albo" (gdzie może być uwzględniona tylko jedna możliwość) przy koniunkcji muszą zostać uwzględnione obydwie możliwości. Powyższe zasady nie zostały zastosowane w toku wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. (uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r.). Doszło zatem do naruszenia przepisów ustawy, to jest art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej większością inną niż bezwzględna, a zdefiniowaną wyraźnie w akcie prawa miejscowego podjętym na podstawie ustawowej normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 22 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Mając na uwadze bezwzględny charakter obowiązywania wskazanej normy statutowej oraz jej usytuowanie w akcie powszechnie obowiązującym na terenie gminy, prowadzący obrady Rady Miejskiej w Z. radny-senior, wyjaśniając radnym zasady głosowania przy wyborze przewodniczącego Rady, powinien wskazać radnym również możliwość oddania głosu "wstrzymującego się". Akceptacja radnych dla podanych przez radnego-seniora zasad głosowania, nieprzewidujących możliwości oddania takiego rodzaju głosu, nie może usprawiedliwiać naruszenia przepisów aktu prawa miejscowego podjętego na podstawie ustawowej normy kompetencyjnej. Zasady głosowania na przewodniczącego rady podane przez radnego prowadzącego obrady inauguracyjnej sesji rady gminy powinny respektować normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, a do takich zalicza się m.in. § 35 ust. 2 Statutu Gminy jasno precyzujący pojęcie bezwzględnej większości i wskazujący, jakie głosy muszą być w takim głosowaniu uwzględnione. Należy zgodzić się z poglądem, że głos ważny jest głosem złożonym zgodnie z ustawą albo statutem gminy. W sytuacji, gdy nie przewiduje się możliwości złożenia głosów "wstrzymujących się" oraz nie uznaje się złożonych w ten sposób głosów, to wobec brzmienia Statutu Gminy wskazującego na konieczność ich uwzględnienia działania takie należy uznać za sprzeczne z postanowieniami aktu prawa miejscowego, jakim jest statut gminy. Dokonany w ten sposób wybór Przewodniczącego Rady Gminy, jako naruszający wydany na podstawie ustawy przepis powszechnie obowiązujący na terenie gminy, powinien być nieważny. Nie może również zasługiwać na uwzględnienie odwołanie się do przepisów dotyczących wyborów radnych gmin (zamieszczonych wcześniej w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a obecnie w Kodeksie wyborczym), które przewidują brak możliwości oddania głosu "wstrzymującego się". Ustalony bowiem na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz dookreślony w statucie gminy (na podstawie normy kompetencyjnej z art. 22 ust. 1 przedmiotowej ustawy) tryb wyboru przewodniczącego rady gminy może przewidywać inny system głosowania (zawierający m.in. możliwość oddania głosu "wstrzymującego się") niż w przypadku wyborów powszechnych na radnych gminy, gdzie rzeczywiście nie może być możliwości wstrzymania się od głosu przez wyborcę w trakcie oddawania głosu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Przepis § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2002 r. stanowi: "Bezwzględna większość głosów ma miejsce wówczas, gdy za uchwała (kandydatem) oddana została liczba głosów co najmniej o 1 (jeden) więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów "przeciw" i "wstrzymujących się". Uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. została podjęta w głosowaniu tajnym, w którym nie przewidziano możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Tak wiec tryb podjęcia tej uchwały był sprzeczny z powołanym § 35 ust. 2 Statutu. Biorący udział w glosowaniu radni pozbawieni zostali bowiem możliwości wstrzymania się od głosu. W rezultacie na 14 radnych uczestniczących w sesji Rady na wybranego kandydata oddano 7 głosów, na drugiego kandydata głosów 5, natomiast 2 głosy, na których przy żadnym nazwisku nie postawiono znaku "x" uznano za nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 22 ust. 1 tej samej ustawy organizacje wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa jej statut. Zaskarżona uchwała jako podjęta w sposób sprzeczny z § 35 ust. 2 statutu Gminy Z. jest więc nieważna. Nie można bowiem uznać owego naruszenie przepisu Statutu za "nieistotne naruszenie prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym pociągające za sobą skutek w postaci wskazania, iż uchwale wydano z naruszeniem prawa. Gdyby bowiem prawidłowo, a więc w sposób określony w § 35 ust. 2 Statutu przeprowadzono głosowanie nad wyborem Przewodniczącego Rady Gminy umożliwiono by radnym także wstrzymanie się od głosu. W przypadku głosu wstrzymującego się w odniesieniu do głosowania bezwzględną większością głosów, głos taki pociąga za sobą w praktyce taki sam skutek, jak głos przeciwny. Tak więc niedopuszczalne jest przy naruszeniu sposobu obliczania głosów obowiązującego przy głosowaniu bezwzględną większością głosów, uznanie, że ci radni, którzy nie postawili żadnego znaku na karcie do glosowania oddali glos nieważny. Nie można bowiem wyprowadzać z faktu naruszenia przepisu § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. wniosków niekorzystnych dla tych radnych, którzy czego nie można wykluczyć, chcieli w ten sposób wstrzymać się od głosu. Żadnych wątpliwości co do wyników glosowania nad zaskarżona uchwałą nie byłoby, gdyby nie naruszono przepisu art. 35 ust. 2 Statutu poprzez rezygnację z możliwości wstrzymania się od głosu. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, a wyłącznie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.