II GW 98/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Chorzowa z dnia 22 września 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Chorzowa a Burmistrzem Miasta Chrzanowa w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Chrzanowa jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Chorzowa (dalej: Prezydent), działający przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Chorzowie, pismem z 22 września 2021 r. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem a Burmistrzem Miasta Chrzanowa (dalej: Burmistrz) w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla [...]. We wniosku wskazano, że 16 września 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie, na podstawie zawiadomienia Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie z 10 września 2021 r., przekazano z Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie wnioski Zespołu Szpitali Miejskich w Chorzowie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla [...] (osoba bezdomna, decyzją Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie miał do 31 sierpnia 2021 r. przyznany pobyt w schronisku z usługami opiekuńczymi), któremu udzielono świadczeń zdrowotnych w dniach 21 sierpnia oraz od 24 do 25 sierpnia 2021 r. Na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2020, poz. 1398 ze zm., dalej: "ustawa o ś.o.z.") dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. W sytuacji braku informacji o miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy, Prezydent powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że ustalenie organu właściwego miejscowo powinno nastąpić z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. – według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Ostatnie stałe miejsce zameldowania [...] to ul. [...] w Chrzanowie, zatem Burmistrz Miasta Chrzanowa jest organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o ś.o.z. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Chrzanowa, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie, pismem z 16 listopada 2021 r. wniósł o "umorzenie rozstrzygnięcia negatywnego sporu kompetencyjnego" i wskazał, że [...], osoba bezdomna, ostatnio zameldowana w Chrzanowie, ul. [...], na podstawie decyzji wydanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Chrzanowie od 4 października 2021 r. przebywa w schronisku z usługami opiekuńczymi w [...], jest także objęty pomocą finansową w postaci zasiłku okresowego. Burmistrz wniósł o przesłanie wniosku dotyczącego objęcia [...] prawem do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do rozpatrzenia przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Chrzanowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość między Prezydentem Miasta Chorzowa a Burmistrzem Miasta Chrzanowa był sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznawał się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa [...] do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o ś.o.z. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podzielić wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przychylić należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. – dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17). Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. – zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o ś.o.z. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Zatem jako błędne należy ocenić stanowisko wyrażone w zawiadomieniu Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie o przekazaniu sprawy w celu załatwienia zgodnie z właściwością z 10 września 2021 r., w którym właściwość Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie wiązano z miejscem zdarzenia – udzielenia świadczeń medycznych – stanowiącego podstawę do wystąpienia o wydanie decyzji potwierdzającej uprawnienia świadczeniobiorcy. Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o ś.o.z., tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – ustala się według ostatniego znanego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 3 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r.; sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17). Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że zebrany w spawie materiał pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. W świetle dotychczasowych rozważań powyższe uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa [...] do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Prezydent Miasta Chrzanowa – jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.