I GSK 914/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 589/20 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...). nr (...) w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od (...) na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 589/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu (...) pomiędzy Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON"), a (...), dalej: "Skarżącą" "Strona", prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą (...) z siedzibą w (...), została zawarta umowa nr (....) o refundację dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1172), dalej: "ustawa o rehabilitacji", w zakresie budowy lub rozbudowy obiektów i pomieszczeń zakładu. W dniu (...) r. Stronie wypłacono środki w wysokości 164 000 zł za wykonanie szybu windowego wraz z podszybiem oraz dostawę i montaż dźwigu, co zostało potwierdzone dokumentacją finansową (faktury, potwierdzenie zapłaty). W dniach 17-21 września 2018 r. pracownicy PFRON przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości realizacji ww. umowy. Na podstawie przedstawionych deklaracji ZUS DRA oraz potwierdzeń przelewów stwierdzono, że w przypadku deklaracji ZUS DRA nr 01.01.2015 r. (dot. wynagrodzeń pracowników za grudzień 2014 r.), która powinna zostać opłacona do dnia 15 lutego 2015 r., składki opłacono 23 dni po terminie określonym w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. 10 marca 2015 r. W wyniku ww. kontroli, pismem z 13 marca 2019 r. PFRON wezwał Stronę do zwrotu, w terminie 3 miesięcy, przekazanej przez Fundusz refundacji, w kwocie należności głównej 164 000 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia jej przekazania do dnia zapłaty W związku z brakiem zwrotu środków, 5 lipca 2019 r. PFRON zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzją z (....). znak: (...), Prezes Zarządu nakazał Stronie zwrot środków PFRON w kwocie 164 000 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania refundacji, tj. 8 maja 2015 r., do dnia wpłaty na rachunek bankowy PFRON, uzasadniając, że Strona nie dotrzymała warunku określonego w § 7 pkt 3 umowy, tj. zobowiązania do niezalegania z wypłacaniem w terminie wynagrodzeń pracownikom lub opłacaniem w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych danin publicznych, w czasie obowiązywania umowy. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zarządu decyzją z 2 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję własną. Strona zaskarżyła decyzję Prezesa Zarządu z (...) r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo przyjął w rozpoznawanej sprawie, że wpłacając z uchybieniem obowiązującego terminu należności wobec ZUS Skarżąca naruszyła warunek określony w § 7 pkt 3 ww. umowy, zobowiązujący do nie zalegania z opłacaniem w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych danin publicznych. Skarżąca była zobowiązana do dotrzymania wszystkich warunków umowy, które, były jej znane w dniu zawarcia umowy. Sąd I instancji podkreślił, że regulacja zawarta w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji ma charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, pracodawca zobowiązany jest do zwrotu wypłaconego dofinansowania. W ocenie WSA zasadnie organ uznał, że otrzymane przez Skarżącą dofinansowanie powinno zostać zwrócona na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 138 § 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 K.p.a. bowiem w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, a uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa procesowego: 1) Brak dokonania oceny postawy Skarżącej przez pryzmat dochowania przez nią należytej staranności w podejmowaniu działań zmierzających do osiągnięcia celu określonego umową zawartą w dniu 16 maja 2014 r. pomiędzy Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwanym "PFRON"), a firmą (...) z siedzibą w (...) (nr ...) o refundację dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych i uznania, że Skarżąca naruszyła warunek określony w § 7 pkt 3 ww. umowy, zobowiązujący do niezalegania z opłacaniem w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych danin publicznych. 2) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez Prezesa PFRON: - art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w związku z § 13 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2009 r., polegającą na uznaniu, że krótkotrwałe opóźnienie w terminie opłacenia składek skutkuje obowiązkiem zwrotu dofinansowania; - wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wynikającej z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej zasady proporcjonalności, w związku z treścią art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji dopuszczającym możliwość orzeczenia zwrotu środków w kwocie ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości; - naruszenie art. 354 i art. 355 Kodeksu cywilnego. Polegające na uznaniu, że Skarżąca nie dochowała należytej staranności, pomimo tego, że samodzielnie wykryła i naprawiła uchybienie pracownika, a nadto zawiadomiła o tym fakcie kontrolujących w toku postępowania. - naruszeniu art. 5 Kodeksu cywilnego, w którym zapisano, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Działanie Prezesa Zarządu, polegające na nakazaniu zwrotu całości dofinansowania w przypadku jednorazowego i krótkotrwałego uchybienia terminu w opłaceniu składki przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych warunków umowy nie może być uważane za wykonywanie prawa i w tych okolicznościach nie powinno korzystać z ochrony. II. naruszenie przepisów prawa materialnego: - niewłaściwej interpretacji art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w związku z § 13 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2009 r., polegającą na uznaniu, że krótkotrwałe opóźnienie w terminie opłacenia składek skutkuje obowiązkiem zwrotu dofinansowania. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zawartego w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że został nieprawidłowo sformułowany. W związku z tym wyjaśnić należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku zarzutu podniesionego z pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym Skarżącą nie wskazała żadnego przepisu prawa procesowego, któremu jej zdaniem Sąd I instancji uchybił. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej także nie można odnaleźć takiego przepisu, co czyni zarzut nieskutecznym. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że Skarżąca złożyła oświadczenie dotyczące spełnienia warunków określonych w § 7 pkt 3 umowa z dnia (...)r. nr (...) o refundację dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Oświadczyła, że w okresie od 1 października 2014 r. do nadal nie posiadała zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, nie zalegała z wypłacaniem w terminie wynagrodzeń pracownikom, nie zalegała z opłacaniem w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych danin publicznych (m.in. Informacja z dnia 16 listopada 2018 r.). Ustalenia poczynione przez organ wskazują zaś, że Skarżąca naruszyła termin wpłaty należności wobec ZUS wynikających z deklaracji ZUS DRA nr 01.01.2015 r., dotyczącej wynagrodzeń pracowników za grudzień 2014 r., które powinny zostać opłacone do dnia 15 lutego 2015 r. Składki te zostały uiszczone dopiero 10 marca 2015 r., tj. 23 dni po terminie określonym w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustaleń tych Skarżąca nie podważyła. Jedynie zakwestionowała stanowisko organu polegające na uznaniu, że krótkotrwałe opóźnienie w terminie opłacenia składek skutkuje obowiązkiem zwrotu dofinansowania podnosząc, że przedmiotowe zaległości uregulowała wraz z należnymi odsetkami. W związku z powyższym należy, że zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Regulacja zawarta w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji ma charakter bezwzględnie obowiązujący, tak więc w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o rehabilitacji, polegającego na nieterminowym poniesieniu przez pracodawcę kosztów płacy, pracodawca zobowiązany jest do zwrotu wypłaconego dofinansowania. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków, tak więc nie mógł również podlegać ocenie organu argument podniesiony w odwołaniu, iż nieterminowe wypłacenie wynagrodzenia spowodowane miało charakter krótkotrwały, jak również, że Skarżąca dochowała należytej staranności w podejmowaniu działań zmierzających do osiągnięcia celu określonego umową. Nie ma także znaczenia, że na dzień kontroli wskazana wyżej zaległość nie istniała. Istotnym jest fakt, że Skarżąca naruszyła termin wpłaty należności wobec ZUS dotyczącej wynagrodzeń pracowników za grudzień 2014 r. czym naruszyła warunek określony w § 7 pkt 3 ww. umowy. Podkreślić przy tym należy, że Skarżąca była zobowiązana do dotrzymania wszystkich warunków umowy, które były jej znane w dniu zawarcia umowy. Prezes PFRON był zatem zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków wypłaconych w związku z refundację dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W istocie bowiem skutkiem stwierdzenia nieterminowego poniesienia kosztów pracy jest sankcja w postaci braku możliwości uzyskania refundacji dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych, niezależnie od przyczyn opóźnienia. Przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji nie daje również żadnej podstawy do wywodzenia wniosku, że dochowanie przez beneficjenta, który otrzymał środki z PFRON, należytej od staranności w podejmowaniu działań zmierzających do osiągnięcia celu określonego umową zawartą, w rozpoznawanej sprawie pomiędzy PFRON a (...), ma jakikolwiek wpływ na dochodzenie zwroty przekazanych przez PFRON środków, czy też okoliczność ta stanowi przesłankę do miarkowania wysokości dochodzonych środków. W związku z tym nie można skutecznie zarzucać Sądowi I instancji, że nie odniósł się do tej kwestii. Wadliwie postawiony okazał się też zarzut naruszenia art. 5 k.c. gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Powołując się w tym względzie zasadnie na stanowisko orzecznictwa, które NSA orzekający w sprawie niniejszej podziela i akceptuje organ ma rację, że w "postępowaniu administracyjnym powołanie się na instytucję art. 5 k.c., tj. zasady współżycia społecznego, nie znajduje uzasadnienia bowiem brak jest przepisu, który obligowałby organ, czy też pozostawiał organowi swobodę oceny istniejącego stanu prawnego przy uwzględnieniu tej zasady. Brak jest również przepisu prawa, który pozwalałby sądowi administracyjnemu, badającemu legalność działania organów administracji publicznej, przedłożone mu do kontroli decyzje administracyjne oceniać pod kątem ich zgodności z zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności. Z tego też powodu zasady współżycia społecznego nie mogą być skutecznie powoływane w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako podstawa żądania uchylenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej." (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015r., sygn. akt: II GSK 1561/14). W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla realizacji określonych w tym przepisie wartości. "Konieczność", o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji treść umowy stanowi regulację określającą warunki wydatkowania otrzymanych środków, a zapisy te wiążą strony umowy. Środki wypłacone na podstawie przedmiotowej umowy mają charakter publiczny, a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Stąd Skarżąca była zobowiązana do dotrzymania wszystkich warunków umowy ustalonych w dniu zawarcia umowy. Natomiast z uwagi na to, że środki wypłacone Skarżącej z tytułu refundacji dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych mają charakter publiczny, Prezes PFRON był zobowiązany do ich dochodzenia, albowiem jest to niezbędne dla ochrony interesu publicznego. Pamiętać należy, że jego obowiązkiem jest racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Podkreślić także należy, że to Skarżąca naruszyła prawo co spowodowało konieczność dochodzenia zwrotu przyznanych środków w oparciu przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zatem trafnie Sąd I instancji powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 5400 zł., co dało kwotę 2700 zł.