IV SA/Po 143/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu sprawy ze skargi Sołtysa Wsi Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do postępowania na prawach strony. 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Sołtysa Wsi Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski UZASADNIENIE Pismem z dnia 6 października 2008 r. Sołtys Wsi [...], wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o nadanie statusu strony mieszkańcom Wsi [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił dopuszczenia Sołectwa [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazy telefonii komórkowej [...] nr "[...] [...]" wraz z przyłączami energetycznymi i zjazdem z drogi ziemnej (nr [...]) na działce ewid. [...] w [...], wszczętym na wniosek [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm. -dalej "Kpa") stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawnie, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne- również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdaniem organu stroną w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazy telefonii komórkowej, oprócz wnioskodawcy i wyznaczonego do działania w jego imieniu wykonawcy, a także właściciela działki, na której inwestycja jest planowana do realizowania, mógłby być podmiot, który powołując się na konkretny przepis prawa wykazałby interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Organ podniósł, iż Sołectwo nie posiada żadnych praw właścicielskich do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie z działką o nr ewid. [...] w Z., stąd nie można przyznać Sołectwu, ani jego organom interesu prawnego w tym postępowaniu. Sołectwo stanowi jednostkę pomocniczą gminy, której organizację i zakres działania określiła Rada Gminy odrębnym statutem. Organ wyjaśnił, iż mimo zapisu, jak w art. 29 Kpa, ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a te kompetencje określa Sołectwu Gmina w statucie, przez co jednak Sołectwo nie nabywa ani osobowości prawnej, ani żadnego umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, co jest równoznaczne z tym, że Sołectwo nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Organ wskazał ponadto, iż brak regulacji prawnej przyznającej sołectwu prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, chociażby takich, jak są ustalone w Kpa dla organizacji społecznych, wyłącza jakąkolwiek możliwość uznania żądania dopuszczenia Sołectwa Z. do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. W odwołaniu od powyższego postanowienia Sołtys Wsi Z. podniósł, iż zgodnie z przepisami prawa osoby fizyczne, a co za tym idzie wnioskodawcy czyli mieszkańcy wsi Z. w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego posiadają status strony z litery prawa. Ponadto w odwołaniu wyjaśniono, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów prawnych, a dopuszczenie do jej lokalizacji w bliskim sąsiedztwie skupisk ludzkich, na których to będzie oddziaływało szkodliwe promieniowanie będzie stanowiło naruszenie prawa. Zdaniem odwołujących Sołectwo wykonuje nie tylko zadania powierzone mu przez Gminę, ale również wykonuje postanowienia wynikające z podjętych przez Zebranie Wiejskie uchwał. Samorządność oznacza rozstrzyganie i rozwiązywanie spraw sołectwa przez samych mieszkańców. Ponadto odwołujący podnieśli, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr "[...] Z. od samego początku wywołuje sprzeciw mieszkańców. W ocenie odwołujących w toczącym się postępowaniu Wójt Gminy [...] dopuścił się uchybień proceduralnych takich jak nie udzielenie statusu strony mieszkańcom wsi Z., nieprawidłowe zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego przez Wójta - brak powiadomienia PKP oraz mieszkańca Pana K., brak określenia we wniosku Inwestora o ustalenie lokalizacji stacji bazowej [...] mocy izotropowej i kierunkach zainstalowanych anten, oraz brak sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i bliskie sąsiedztwo rezerwatu G. i obszaru krajobrazu prawnie chronionego. Odwołujący zarzucili Wójtowi naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie I instancji wskazując w uzasadnieniu, iż organ administracji uznając żądanie określonego podmiotu za uzasadnione, może w formie postanowienia dopuścić go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 31 Kpa powyższe dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy z takim żądaniem wystąpi organizacja społeczna. W ocenie organu Rada Sołectwa czy Sołectwo wsi Z. nie jest taką organizacją. Organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji, uznając słusznie, że sołectwo ani tym bardziej Zebranie Wiejskie Mieszkańców nie jest stroną postępowanie w rozumieniu art. 28 Kpa powinien o tej okoliczności przesądzić w decyzji rozstrzygającej o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś wydawać odrębne postanowienie w trakcie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli mieszkańcy Wsi Z. reprezentowani przez Sołtysa Wsi Z. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż zgodnie z przepisami prawa osoby fizyczne, a co za tym idzie wnioskodawcy czyli mieszkańcy wsi Z. w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego posiadają status strony z litery prawa i są stroną w powyższym toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżących organ przy rozpoznawaniu ich wniosków i zastrzeżeń nie zastosował się do art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 107 §3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie wskazując, iż skarga pochodzi od osoby nieuprawnionej, gdyż została złożona przez podmiot nie będący stroną w przedmiotowym postępowaniu. Organ wskazał również, iż w niniejszej sprawie nie zajmowało się oceną prawidłowości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z powyższych względów zarzuty skargi jakoby przed Kolegium doszło do naruszenia przepisów Kpa jest bezzasadny. W piśmie z dnia 5 maja 2009 r. skarżący wnieśli o uznanie ich stanowiska, które jest zgodne z najwyższym prawem jakim jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej art.68 i art.74 oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz ochronę interesów prawnych obywateli - mieszkańców wsi Z. a mianowicie: 1. Każdy obywatel ma prawo do ochrony zdrowia . 2. Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób i zapobiegania negatywnych dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, 3. Brak udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu administracyjnym co narusza zapisy Ustawy Prawo Budowlane z dnia 03 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. 4. Działki i nieruchomości w bliskim sąsiedztwie stacji bazowej telefonii komórkowej stracą na wartości rynkowej ze szkodą dla ich właścicieli -mieszkańców. 5. Planowana inwestycja w sposób znaczący narusza funkcję wiodącą terenu -bliskie sąsiedztwo Obszarów Natura 2000 - chronione zapisami Dyrektyw Unijnych. 6. Brak uwzględnienia wymagania art. 152 oraz 174 WE dotyczącego wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. Skarżący powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazał, iż powyższe stanowisko jest słuszne, a zaskarżone postanowienie narusza prawo i pozbawia Sołectwa Z. uprawnień do wnoszenia wniosków i uwag w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu, który przystąpił do sprawy na podstawie art. 183 § 1 kpa wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W oparciu o przepisy art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postanowienia procesowe jakkolwiek nie dotyczą bezpośrednio istoty sprawy, mogą zamykać drogę dochodzenia interesów prawnych lub obowiązków przez strony lub innych uczestników postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego, kwestię dopuszczenia do udziału w postępowaniu reguluje jedynie w stosunku do organizacji społecznej, a organ administracji publicznej dopuszcza organizację do udziału w postępowaniu, bądź odmawia dopuszczenia postanowienia, na które służy zażalenie. Kpa nie reguluje tej kwestii wobec innych podmiotów, które żądając dopuszczenia do udziału w sprawie wskazują na swój interes prawny. Dlatego też sąd kontrolujący zaskarżone postanowienie uznał, że rozstrzygnięcie udziału innego podmiotu w toczącym się postępowaniu w charakterze strony winno nastąpić w drodze postanowienia. Mimo, że nie rozstrzyga ani nie kończy postępowania będącej przedmiotem postępowania, to na skutek odmowy, kończy postępowanie dla osoby lub podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. (vide: wyrok NSA z 20 grudnia 2001 r. w Warszawie II SA 2645/01; postanowienie NSA z 24 września 2008 r. II OSK 1258/08) Pogląd prezentowany w zaskarżonym postanowieniu SKO w P., że brak przymiotu strony organ winien wyrazić dopiero w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, skutkować będzie pozbawieniem osoby (podmiotu) żądającego dopuszczenia do udziału w sprawie możliwości wpływu na toczące się postępowanie, składania wniosków, uczestniczenia w czynnościach. Ma rację organ odwoławczy, że postanowienie to nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia i w tym zakresie organ pierwszej instancji – Wójt Gminy [...] błędnie pouczył Sołtysa Wsi Z. o przysługującym zażaleniu. Jednak jak to już wspomniano wyżej wydane postanowienie "kończy postępowanie" dla Sołectwa Z., które domagało się dopuszczenia do udziału w sprawie. Zdaniem Sądu kontrolującego rozstrzygnięcia wydane w sprawie, postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, mieści się w kategoriach postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) z tym, że podmiot, któremu odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie, posiłkowo przed wniesieniem skargi do sądu winien wnieść do organu wezwanie o usunięcie naruszenia prawa. Art. 52 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia warunkujących skuteczne wniesienie skargi należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. Sąd kontrolujący niniejszą sprawę, podziela pogląd W. Chróścielewskiego , że wyliczenie środków zaskarżenia w art. 52 § 2 p.p.s.a. ma charakter przykładowy i skoro stronie nie przysługuję żaden środek zaskarżenia, to jedynym środkiem umożliwiającym kontrolę sądowoadministracyjną będzie wezwanie o usunięcie naruszenia prawa. W ocenie Sądu organ odmawiający stronie (podmiotu) dopuszczenia do udziału w sprawie winien rozważyć czy interes prawny wnioskodawcy w konkretnym postępowaniu faktycznie występuje, a w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje zdaniem Sądu nie tylko osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja, ale i tym, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji w sensie jej oddziaływania, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) Odnosząc się do kwestii możliwości zaskarżenia postanowienia z dnia [...] października 2008 r. Wójta Gminy [...] [...], w którym odmówiono Sołectwu prawa do występowania w charakterze strony w postępowaniu co do zasady, do której to kwestii organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle, Sąd kontrolujący niniejszą sprawę uznał, że poglądy wyrażone przez organ pierwszej instancji są wadliwe. Zgodnie z art. 29 kpa stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W tej grupie podmiotów uprawnionych mieszczą się również jednostki organizacyjne be osobowości prawnej wyodrębnione organizacyjnie w samorządzie terytorialnym. W myśl art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) organami Sołectwa jako jednostki pomocniczej w gminie jest zebranie wiejskie (jako organ uchwałodawczy) i sołtys jako organ wykonawczy. Sołectwo jest bez wątpienia jednostką wyodrębnioną organizacyjnie w samorządzie terytorialnym i zgodnie z § 1 ust. 1 Statutu Sołectwa Złotkowo – mieszkańcy Sołectwa Złotkowona swoim obszarze działania tworzą wspólnotę samorządową (vide: uchwała nr XXV/216/2008 Rady Gminy Suchy Las z dnia 25 września 2008 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Złotkowo k 25-34 akt). Wadliwym jest więc w związku z powyższym pogląd organu pierwszej instancji, iż Sołectwo nie może być stroną postępowania administracyjnego i nie ma uprawnień do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. Organem właściwym do reprezentacji Sołectwa i do wniesienia skargi, na podstawie uchwały zebrania wiejskiego jest sołtys, a taka uchwała przez zebranie wiejskie w niniejszej sprawie została podjęta dnia 2 października 2008 r. (k 11-19 akt). Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Na skutek rozstrzygnięcia Sądu, Sołectwo Złotkowo, działające przez Sołtysa winno się zwrócić do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa i złożyć jednocześnie taki wniosek, a w przypadku jeżeli organ w trybie autokontroli nie wyeliminuje postanowienia z dnia 21 sierpnia 2008 r. z obrotu prawnego – wnieść skargę do Sądu z zachowaniem wymogów art. 53 § 2 kpa. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski j.a.