I OSK 2215/19

SENTENCJA Dnia 20 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1976/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1976/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...], mocą której organ ten uchylił pkt 3 oraz 4 decyzji Wojewody [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] S.A. a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji na rzecz A. B. w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna. Ponadto - w pozostałej części - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Tą ostatnią zaś decyzją (w części utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy) Wojewoda [...] orzekł o: ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej na terenie powiatu [...], w gminie [...], obręb: [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej S8 na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26, stanowiącej własność A.B. w wysokości [...] zł (pkt 1) a także powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości - zgodnie art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę [...] (pkt 2). W skardze kasacyjnej Minister Inwestycji i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona, podczas gdy decyzja w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a organy administracji publicznej - zgodnie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zobowiązane były zakończyć postępowanie wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący organ wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte jedynie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd Wojewódzki błędnie uznał, iż zaskarżona decyzja (decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...]) i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] (decyzja z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] – w części utrzymanej w mocy) zostały wydane w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona, podczas gdy decyzja w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] nadal funkcjonowała w obrocie prawnym. W ocenie składu orzekającego, tak sformułowana skarga kasacyjna nie była skuteczna. Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki uchylił przedstawioną na wstępie decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] (częściowo reformatoryjną a częściowo utrzymującą w mocy decyzję odszkodowawczą Wojewody [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]), gdyż uznał, że przed wydaniem w trybie odwoławczym decyzji Minister winien wyjaśnić pewne okoliczności a po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ ten powinien orzec stosownie do poczynionych ustaleń. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało bowiem, że rozpoznając sprawę na skutek skargi, wniesionej przez A. B. na w/w decyzję odszkodowawczą Ministra, Sąd Wojewódzki ustalił, iż podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła inna decyzja administracyjna, to jest: decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 6 lipca 2016 r. nr [...], zmieniająca decyzję Wojewody [...] z dnia 11 stycznia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Istotne przy tym było, że wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził niezgodność decyzji z dnia 6 lipca 2016 r. z przepisami postępowania i z tego powodu wyeliminował ją z obiegu prawnego. Wyrok ten stał się następnie prawomocny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK2124/17) oddalił skargę kasacyjną od wspomnianego wyżej wyroku Sądu I instancji. Przytaczając powyższe fakty, Sąd Wojewódzki wprawdzie, niejako generalnie, stwierdził, że wydanie decyzji orzekającej o wysokości odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest konsekwencją uprzedniego wydania (ostatecznej) decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego - uchylenie tej ostatniej decyzji - prowadzi do zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tym niemniej w rozpoznawanej sprawie uznał, że (cyt.): "W niniejszej sprawie taka konstatacja byłaby jednak przedwczesna. Z ustalonego bowiem stanu faktycznego wynika bezspornie, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się w części ostateczna". Z tej zatem przyczyny Sąd I instancji przyjął, iż w tej sytuacji organ rozpoznający odwołanie winien był dokonać oceny, czy i w jakim zakresie decyzja zrid stała się ostateczna i dopiero wówczas wydać - stosownie do poczynionych ustaleń – rozstrzygnięcie. Jak zatem wyżej wskazano, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki skonkludował, że (cyt.): "Stwierdzenie powyższych okoliczności skutkowało orzeczeniem przez Sąd o uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 kwietnia 2018 r., celem wyjaśnienia przez organ tych okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ...". W rezultacie więc zaskarżony wyrok został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Przepis ten nie został zaś objęty zarzutami skargi kasacyjnej, gdyż jej autor skargę tę oparł wyłącznie na zarzucie dotyczącym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. wiążąc go z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tymczasem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. – jak wyżej to wyjaśniono - nie stanowił podstawy zaskarżonego wyroku. Dodatkowo wyjaśnić też trzeba, że wywody dotyczące warunków, w jakich organ może wydać decyzję odszkodowawczą na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd Wojewódzki odnosił do jej wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2017 r., poz. 1496 ze zm. Wskazał bowiem, że w myśl art. 12 ust. 4b. w/w ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Tymczasem w skardze kasacyjnej, skarżący organ nie zakwestionował tego przepisu, a jedynie w uzasadnieniu skargi przytoczył treść art. 12 ust. 4g specustawy, ale w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2018 r. poz. 1474 ze zm. W takiej zatem sytuacji, tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie mogły okazać się skuteczne a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – był obowiązany orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.