III SA/Po 153/20

SENTENCJA Dnia 29 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej uchylenia decyzji w sprawie skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oddala skargę UZASADNIENIE Starosta L. , decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 roku (nr [...]), na podstawie art. 154 ust. 1 i 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]) w sprawie skreślenia Spółki A" R. K. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] października 2019 roku, zawiadomiło Starostę L. oraz R. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2019 roku (nr [...]) rozstrzygającej o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]) w przedmiocie skreślenia Spółki A" R. K. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 roku (nr [...]), na podstawie art. 156 §1 pkt 1-2 oraz art. 158 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku (nr [...]). Działając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2019 roku (nr [...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2019 roku (nr [...]). R. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 roku (nr [...]) wskazując na: - naruszenie art. 156 §1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie pomimo braku okoliczności uzasadniających zastosowanie tych przepisów, - naruszenie art. 138 §1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, - naruszenie art. 11 i art. 107 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wykazania w uzasadnieniu decyzji przesłanki rażącego naruszenia prawa, - naruszenie art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem obywatela. Zdaniem autora skargi brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów o właściwości, gdyż decyzja z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]), uchylona przez Starostę na podstawie art. 154 ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego, została zmieniona w trybie odwoławczym wyłącznie w zakresie sformułowania sentencji decyzji. W takim przypadku to Starosta L. był organem właściwym do załatwienia w trybie nadzwyczajnym sprawy dotyczącej uchylenia decyzji o usunięciu skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Zdaniem autora skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, aby decyzja Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2019 roku (nr [...]) rażąco naruszała prawo. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia poglądów doktryny. W ocenie autora skargi, nawet oczywista sprzeczność decyzji z przepisami ustawy nie oznacza, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Organ nie wyjaśnił, jakie skutki społeczno-gospodarcze przemawiają za tym, aby usunąć z obrotu prawnego decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku. W ocenie autora skargi okoliczność skazania skarżącego wyrokiem karnym nie ma wpływu na jakość świadczonych usług. Sąd karny uznał, że wystarczającą sankcją będzie roczny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w postaci ośrodka szkolenia kierowców. Uchylenie decyzji o skreśleniu skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców ma pozytywne skutki gospodarcze. Skarżący będzie mógł pracować i zarabiać, a jest on głównym żywicielem rodziny, która obejmuje także schorowanych rodziców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko i argumentację zaprezentowane w skarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku (nr [...]) o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]) jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.). Analiza akt administracyjnych ujawnia, że sprawa zakazu wykonywania przez R. K. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, której skutkiem było skreślenie z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, została merytorycznie załatwiona po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, czyli decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 roku (nr [...]). Organ odwoławczy w całości uchylił decyzję z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]) oraz orzekł o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. W tym stanie rzeczy kompetencja do załatwienia sprawy w trybie art. 154 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego należała do organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skoro decyzja Starosty [...] została w całości uchylona, to brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że to Starosta [...] merytorycznie i ostatecznie załatwił sprawę zakazu wykonywania przez R. K. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, że wykreślenie z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców ma charakter czynności materialnotechnicznej będącej skutkiem wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz.U. 2019, poz. 341 ze zm.). W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, konieczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]) oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym nie wynikało i nie sprowadzało się do kwestii prawidłowego "sformułowania sentencji decyzji". Decyzja administracyjna i czynność materialnotechniczna to dwie różne prawne formy działania organu administracji publicznej, które nie mogą być stosowane zamiennie. Nie ma podstaw do wprowadzenia formy decyzji w zakresie stosowania norm, które nie dają podstaw do autorytatywnej konkretyzacji (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2018 roku o sygn. akt II OSK 1513/16, Lex nr 2517705). Uchylenie decyzji organu I instancji i załatwienie sprawy przez organ odwoławczy wynikało z tego, że Starosty [...] niewłaściwie przedmiotem rozstrzygnięcia wydanej decyzji uczynił "skreślenie z rejestru przedsiębiorców", zamiast "zakazu prowadzenia działalności". Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie dostrzegło, że rozstrzygnięcie o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, wydawane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U 2019, poz. 341 ze zm.), ma charakter decyzji związanej. Zgodnie z powołaną regulacją prawną organ administracji publicznej nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, lecz "wydaje" decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, gdy spełniona zostaje przesłanka rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Nie może być wątpliwości co do tego, że w sprawie zachodził przypadek rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w rozumieniu art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, skoro sąd karny orzekł wobec R. K. zakaz prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców na okres jednego roku. Sąd podziela ocenę, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy uchylenie zakazu wykonywania przez R. K. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców nastąpiło z ewidentnym, rażącym przekroczeniem kompetencji określonej w art. 154 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. We wskazanym powyżej trybie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje, które mają charakter uznaniowy (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 roku o sygn. akt II OSK 770/05, Legalis nr 84811). Jeśli nawet uwzględnić pogląd, że art. 154 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie także do decyzji związanych, to warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem (Przybysz Piotr Marek. Art. 154, teza 10-11 W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019 oraz powołane tam orzecznictwo). Tymczasem uchylenie zakazu wykonywania przez R. K. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców prowadzi do powstania sytuacji rażąco niezgodnej z treścią przepisów prawa materialnego. Osoba prawomocnie skazana za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów nie może prowadzić ośrodka szkolenia kierowców - art. 28 ust. 2 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Starosta [...] uchylił decyzję o skreśleniu Spółki A" R. K. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców w sytuacji, gdy R. K. prawomocnym wyrokiem karnym miał orzeczony zakaz prowadzenia takiego ośrodka. Wskazany zakaz, zgodnie z treścią skargi, obowiązywał do [...] lutego 2020 roku. Wyrok sądowy jest dokumentem urzędowym i w myśl art. 76 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ administracyjny nie może pominąć w sprawie treści dokumentu w postaci zapadłego wyroku sądu karnego. W tym stanie rzeczy decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 roku (nr [...]) kreowała stan niezgodny z prawem, co w sposób oczywisty nie da się pogodzić z zasadą praworządności (art. 6 i art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Natomiast zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (Wróbel Andrzej. Art. 154, teza 9 W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2020 oraz powołane tam orzecznictwo) Za uchyleniem zaskarżonej decyzji nie przemawia argumentacja o braku uwzględnienia "słusznego interesu obywatela", czy też braku wskazania w uzasadnieniu decyzji "społeczno-gospodarczych skutków", które przemawiały za usunięciem z obrotu prawnego decyzji Starosty L. . Decyzja o stwierdzeniu nieważności ma charakter związany. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej nie ma podstaw do stosowania art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie wyrażania racji interesu jednostki i interesu publicznego przy wydawaniu decyzji pozostawionych uznaniu administracyjnemu (Wróbel Andrzej. Art. 7. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2020, oraz powołane tam orzecznictwo). Nakaz uwzględnienia słusznego interesu obywateli jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi przysługuje tzw. uznanie administracyjne (Przybysz Piotr Marek. Art. 7. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019, oraz powołane tam orzecznictwo). Społeczno-gospodarcze skutki przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]) są tożsame z tymi, które legły u podstaw regulacji prawnej objętej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami. Osoba, która w celu osiągnięcia korzyści majątkowej popełnia przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów nie może prowadzić ośrodka szkolenia kierowców. Wbrew twierdzeniom skargi kwestie prawomocnego skazania skarżącego zostały szeroko omówione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie odnotowało, że wydanie decyzji o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]) w przedmiocie zakazu prowadzenia przez R. K. działalności gospodarczej obejmującej ośrodek szkolenia kierowców nastąpiło także z ewidentnym naruszeniem art. 97 §1 pkt 4 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego. Analiza akt administracyjnych oraz informacje znane Sądowi z urzędu wskazują, że R. K. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 roku (nr [...]), którą w całości uchylono decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2019 roku (nr [...]) oraz orzeczono o zakazie wykonywania przez R. K. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Wskazana powyżej skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu [...] czerwca 2019 roku i zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Po 477/19. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 roku postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone. Sąd wyjaśnił, że Starosta [...], po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, uchylił z urzędu własną decyzję z dnia [...] marca 2019 roku w sprawie skreślenia Spółki A" R. K. nr [...] z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdziło nieważność tej decyzji. Postępowanie nie jest prawomocnie zakończone. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 roku o sygn. akt II GPS 1/17, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ ma obowiązek zawiesić to postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.