I SA/Gl 1051/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik - Bury (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 19 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na czynność Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia UZASADNIENIE Działając na podstawie § 7 ust. 10 uchwały Rady Powiatu Tarnogórskiego z dnia 26 listopada 2019 r. nr XIV/151/2019 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu Tarnogórskiego dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz.U. Woj. Śl., poz. 8031, dalej także: uchwała), Starosta [...] (dalej także: organ) wydał w dniu [...] wystąpienie pokontrolne nr [...] dotyczące nieprawidłowości w zakresie wykorzystania przez A Sp. z o.o. w L. (dalej także: skarżąca, spółka) części dotacji w 2016 r. w kwocie [...]zł. Wydanie ww. wystąpienia pokontrolnego nastąpiło w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji w protokole kontroli z dnia [...]. Na powyższe wystąpienie pokontrolne skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869, dalej: u.f.p.) poprzez zastosowanie przez organ konstrukcji, przeczącej normie prawa materialnego i pozbawiającej stronę możliwości obrony jej praw, gdyż postępowanie dotyczące zwrotu dotacji powinno zostać poprzedzone postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej. Zarzuciła nadto naruszenie § 7 ust. 10 i 11 ww. uchwały poprzez skierowanie wystąpienia pokontrolnego które w swej treści w istocie odpowiada w zakresie przedmiotu decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 169 ust. 6 u.f.p. Skarżąca wniosła o uznanie bezskuteczności czynności polegającej na skierowaniu wystąpienia pokontrolnego, uznanie obowiązku organu do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenie go w sposób przewidziany przez ustawę, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca podnosiła, że treść i forma wystąpienia pokontrolnego są sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Akcentowała, że określanie obowiązku zwrotu dotacji oświatowej odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej, jednak organ zamiast wydać taką decyzję, zdecydował się zastąpić ją wystąpieniem pokontrolnym. Organ skrócił zatem tok postępowania, przez co niewłaściwie zastosował przepisy uchwały oraz pozbawił spółkę możliwości obrony jej praw. Skarżąca zaznaczyła też, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdziła zarazem, iż wydane wystąpienie pokontrolne wpływa w sposób bezpośredni na obowiązki skarżącej. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie. Wskazywał, że wystąpienie pokontrolne zawiera wykaz nieprawidłowości w zakresie wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz wskazanie kwoty podlegającej zwrotowi. Organ podnosił, że zaskarżona czynność nie jest decyzją ani postanowieniem, nie można jej też uznać za czynność dotyczącą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wystąpienie pokontrolne nie stanowi też zakończenia postępowania w sprawie egzekwowania nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: przede wszystkim muszą mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16, orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne nie jest decyzją ani postanowieniem, rozważyć należało, czy stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Przedmiotowe wystąpienie pokontrolne wydane zostało na podstawie § 7 ust. 10 uchwały Rady Powiatu Tarnogórskiego z dnia 26 listopada 2019 r. Zgodnie z tymże przepisem uchwały, w przypadku stwierdzenia w protokole kontroli nieprawidłowości w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji, w terminie 14 dni od upływu terminu na wniesienie umotywowanych zastrzeżeń lub przekazania stanowiska, o którym mowa w ust. 6 Starosta kieruje do organu prowadzącego kontrolowany podmiot oświatowy wystąpienie pokontrolne i przekazuje je do wiadomości kontrolowanemu podmiotowi oświatowemu. Zauważyć dalej należy, że zgodnie z powyższą uchwałą, Starosta kontroluje prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji (§ 6 ust. ust. 1 uchwały). Kontrole przeprowadzają pracownicy Starostwa Powiatowego, na podstawie imiennego upoważnienia Starosty (§ 6 ust. ust.2 uchwały). Z przeprowadzonej kontroli w terminie do 60 dni od jej zakończenia sporządza się protokół kontroli w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który podpisują kontrolujący, dyrektor kontrolowanego podmiotu oświatowego lub osoba go zastępująca oraz osoba umocowana do reprezentowania organu prowadzącego (§ 7 ust. 1 ww. uchwały). Organ prowadzący kontrolowany podmiot oświatowy i kontrolowany podmiot oświatowy ma prawo przed podpisaniem protokołu do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole kontroli (§ 7 ust. 2 ww. uchwały). W razie zgłoszenia zastrzeżeń kontrolujący jest zobowiązany dokonać ich analizy, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu kontroli (§ 7 ust. 5 ww. uchwały). W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko organowi prowadzącemu kontrolowany podmiot oświatowy i kontrolowanemu podmiotowi oświatowemu (§ 7 ust. 6 ww. uchwały). Kontrolowany podmiot oświatowy oraz organ prowadzący kontrolowany podmiot oświatowy mogą odmówić podpisania protokołu kontroli w terminie 7 dni od dnia otrzymania stanowiska, o którym mowa w ust. 6, składając pisemne wyjaśnienie przyczyn tej odmowy (§ 7 ust. 7 ww. uchwały). W przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli, protokół kontroli podpisują jedynie kontrolujący czyniąc w nim adnotację o odmowie podpisania protokołu kontroli (§ 7 ust. 8 ww. uchwały). Ponadto, wystąpienie pokontrolne, które zawiera wykaz stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji oraz kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu Powiatu (§ 7 ust. 11 ww. uchwały) Starosta kieruje do organu prowadzącego kontrolowany podmiot oświatowy i przekazuje je do wiadomości kontrolowanemu podmiotowi oświatowemu (§ 7 ust. 10 ww. uchwały), w przypadku stwierdzenia w protokole kontroli nieprawidłowości w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji, w terminie 14 dni od upływu terminu na wniesienie umotywowanych zastrzeżeń lub przekazania stanowiska kontrolujących (§ 7 ust. 9 ww. uchwały). Do wystąpienia nie składa się zastrzeżeń (§ 7 ust. 11 ww. uchwały) a jedynie zawiadamia się Starostę o realizacji zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (§ 7 ust. 13 ww. uchwały). Z powyższych unormowań wynika, że wystąpienie pokontrolne jedynie kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że samo stwierdzenie zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, zgodnie z którym "kwota w wysokości [...]zł, jako część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu powiatu (...) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy (...) o finansach publicznych (...) w ciągu 15 dni od dnia otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego", nie rodzi możliwego do egzekucji obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty, na zasadzie dobrowolności. Wystąpienie pokontrolne nie jest aktem władczej ingerencji organu, wobec tego nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Kończy ono etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. ww. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16, oraz postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1591/15). Wystąpienie pokontrolne, zawierające ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości – nie stanowi zatem rozstrzygnięcia nadzorczego ani nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki; przyjąć należy, że przedmiotem zaskarżenia nie może być akt ze sfery postępowania kontrolnego (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Po 469/15; postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 319/15). Ponownego podkreślenia wymaga, że samo sformułowanie we wniosku pokontrolnym, iż strona powinna dokonać zwrotu dotacji, nie rodzi obowiązku, lecz jedynie daje możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności, a zatem wystąpienie pokontrolne nie jest aktem władczej ingerencji organu. Wobec tego nie podlega kontroli sądów administracyjnych (por. wyżej już cytowane postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16). Reasumując, zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne (w którym występują wnioski pokontrolne) nie może być uznane za czynność materialno-techniczną, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest z innych przyczyn niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie ostatnio wskazanego przepisu, postanowił jak w sentencji.