V SA/Wa 801/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Protokolant - ref. Katarzyna Laskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze skargi L. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi L. w W. jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), z 9 maja 2017 r. GIF-P-L-0740/154-4/SzP/16, którą utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej "WIF", "organ I instancji") z 23 grudnia 2015 r. znak WIF.WA.II.8520.7.26.2015.UR cofającą udzielone skarżącej zezwolenie z [...] października 2012 r. znak: [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej przy ul. G. w W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 12 lutego 2015 r. WIF zawiadomił spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli doraźnej w prowadzonej przez nią aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w W. przy ul. G. (dalej: "apteka"), w przedmiocie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi na podstawie art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86a, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 5, art. 96 ust. 1 pkt 1-3, art. 109 pkt 1a-2, pkt 4-6 w zw. z art. 37at ust. 6 pf oraz § 10 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz.U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1565). Z kontroli przeprowadzonej w dniach 2, 6, 9, 11 i 13 marca 2015 r. przez upoważnionych inspektorów farmaceutycznych, w obecności kierownika apteki M.J. upoważnionej do reprezentacji spółki w trakcie czynności kontrolnych, w dniu 31 marca 2015 r. WIF sporządził protokół z kontroli, w którym wskazał m.in., że prowadzona przez skarżącą apteka realizuje zapotrzebowania wystawiane przez Przychodnię [...] (dalej: "przychodnia"), należącą do O. w L. Zgodnie z wpisem numer [...] do księgi rejestrowej prowadzonej przez Wojewodę [...], przychodnia rozpoczęła działalność leczniczą w dniu [...] września 2014 r. Jednocześnie, przed datą rejestracji powyższego podmiotu leczniczego, J. P. - prezes zarządu O.: • 10 kwietnia 2014 r. wystawił w imieniu przychodni zapotrzebowanie na 10 opakowań produktu leczniczego Aminoven Infant 10% i 4 opakowania produktu leczniczego Solcoseryl inj. x 25 amp., łącznie na sumę 666,18 zł; • 2 maja 2014 r. wystawił w imieniu przychodni zapotrzebowanie na 5 opakowań produktu leczniczego Aminoven Infant 10% i 6 opakowań produktu leczniczego Solcoseryl inj. x 25 amp., łącznie na sumę 666,18 zł; • 1 czerwca 2014 r. wystawił w imieniu przychodni zapotrzebowanie na 100 opakowań produktu leczniczego Aminoven Infant 10% i 5 opakowań produktu leczniczego Solcoseryl inj. x 25 amp., łącznie na sumę 3.057,85 zł; • 1 września 2014 r. wystawił w imieniu przychodni zapotrzebowanie na 250 opakowań produktu leczniczego Aminoven Infant 10% i 20 opakowań produktu leczniczego Solcoseryl inj. x 25 amp., 5 opakowań Dalacin C 300 x 16 kapsułek, 10 amp. 3 op. Fraxipranie 9500 m/1 ml, 50 tab. Theospirex ret. 300, 60 tab. Memotropil 1200, 1 op. Zyrtec krople, łącznie na sumę 9.528,22 zł. Ponadto, na podstawie zapotrzebowań wystawionych po dniu 26 września 2014 r., ustalono, że przychodnia nabywała od apteki w szczególności produkty lecznicze tzw. deficytowe takie jak: Clexane, Fraxiparine, SeretideR Dysk, Insulina Novorapid, Insulina Novomix, DouTrav, Rispolept, Keppra, Arava. Transakcje potwierdzają faktury VAT dołączone do protokołu z kontroli. Podczas kontroli organ I instancji odnotował również nieprawidłowości w sposobie realizacji zapotrzebowań (brak pieczątki apteki, brak daty przyjęcia zapotrzebowania do realizacji, brak daty realizacji, brak wystawienia faktury). Kontrolowana apteka była również zaopatrywana w produkty lecznicze w drodze przesunięć międzymagazynowych z należących do skarżącej aptek zlokalizowanych w: P. (Osiedle [...]), T.(ul. O.) i Z. (ul. Ł.). Pomimo zamknięcia: apteki w T. w dniu 31 grudnia 2013 r, a apteki w Z.- w dniu 31 sierpnia 2014 r., po tych datach dokonywane były przesunięcia międzymagazynowe z zamkniętych aptek do kontrolowanej apteki w W. Pismem z 3 kwietnia 2015 r. skarżąca zgłosiła zastrzeżenia oraz wyjaśnienia do protokołu kontroli. W zakresie braku weryfikacji zapotrzebowań i podmiotów uprawnionych do ich wystawienia, spółka wyjaśniła, że personel apteki nie ma faktycznej możliwości przeprowadzenia weryfikacji w pełnym zakresie. Możliwa jest wyłącznie kontrola zapotrzebowań pod względem formalnym, co ma miejsce. Ponadto skarżąca poinformowała, iż zwróciła się do przychodni o wyjaśnienie sytuacji związanej z realizacją zapotrzebowań wystawionych sprzed daty rejestracji przychodni i dopiero po uzyskaniu odpowiedzi ustosunkuje się do ustaleń z kontroli. W ocenie spółki, ani art. 68 ust. 7 pf ani wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie wykazu produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym, oraz wykazu produktów leczniczych wchodzących w skład zestawów przeciwwstrząsowych, ratujących życie (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 94; dalej: "rozporządzenie"), nie przesądzają o tym, że przedmiotem zakupu na podstawie zapotrzebowania mogą być wyłącznie produkty wymienione w wykazie. Pismem z 23 października 2015 r. WIF zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] (dalej: "Rada") o wyrażenie opinii w sprawie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie kontrolowanej apteki. Prezydium Rady dwukrotnie – bezskutecznie - wzywało prezesa zarządu skarżącej M. O. do osobistego stawiennictwa, a następnie do złożenia wyjaśnień (pisma z 4 listopada 2015 . i z 4 grudnia 2015 r. – w aktach administracyjnych sprawy). Również do osobistego stawiennictwa Prezydium Rady (pismem z 4 listopada 2015 r.) wezwało M. J. (kierownika apteki), która także nie odpowiedziała na wezwanie. Pismem z 30 października 2015 r. organ I instancji zawiadomił spółkę o zmianie zakresu postępowania, informując, że jego przedmiotem jest naruszenie przez skarżącą art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 oraz art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86a, art. 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 5, art. 96 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 pf. Pismem z 17 grudnia 2015 r. pełnomocnik spółki złożył wnioski dowodowe oraz wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania opinii przez organ samorządu aptekarskiego. Postanowieniami z 21 grudnia 2015 r. WIF odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony postępowania, tj. M. O. (prezesa zarządu skarżącej), a także odmówił zawieszenia postępowania. Następnie postanowieniem z 22 grudnia 2015 r. WIF odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka M.J. – kierownika apteki oraz odmówił zwrócenia się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o uzupełnienie wyjaśnień dotyczących stwierdzenia prawomocności/ostateczności decyzji w sprawie wygaszenia zezwolenia na prowadzenie apteki zlokalizowanej w T. przy ul. O. Decyzją z 23 grudnia 2015 r. organ I instancji cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie kontrolowanej apteki. Natomiast uchwałą Nr [...] z 4 stycznia 2016 r. Prezydium Rady wyraziło pozytywną opinię w sprawie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji WIF, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: 1. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 pf przez uznanie, że spółka nie daje rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki; 2. art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1 i 2, art. 86a, art. 87 ust. 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 99 ust. 2 i 3 pkt 1, art. 37ap ust. 1 pkt 2 pf oraz art. 104 i 107 kpa przez błędne uznanie, że spółka prowadziła obrót hurtowy, przez niezasadne cofnięcie spółce zezwolenia na prowadzenie apteki, a także przez przyjęcie, że przed nowelizacją przepisów pf, która weszła w życie w lutym 2015 r. sprzedaż przez aptekę produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej była zakazana; 3. art. 88 ust. 5 pkt 5 pf przez przyjęcie, że spółka mogła naruszyć powyższy przepis, podczas gdy odnosi się on wyłącznie do kierownika apteki; 4. art. 120 ust. 1 pkt 2 pf przez niezastosowanie i wydanie decyzji cofającej zezwolenie, podczas gdy możliwym było ewentualne wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień; 5. art. 61 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 pf przez brak wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przy jednoczesnym wszczęciu i prowadzeniu postępowania w przedmiocie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi w sposób niezgodny z przepisami pf; 6. art. 6 i 8 kpa przez procedowanie przez WIF z naruszeniem zasady praworządności i legalności, a także w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa; 7. art. 9 i 10 kpa przez brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia oraz brak należytego i wyczerpującego informowania spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, w szczególności o rzeczywistym przedmiocie postępowania; 8 art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a pf przez wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki bez wszczęcia postępowania w tym zakresie; 9. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 kpa przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego; 10. art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak sporządzenia właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; 11. art. 106 § 1 i 5 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1496 ze zm. – dalej "ustawa o izbach") przez wydanie decyzji bez opinii ORA. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji w całości, ewentualnie o wydanie decyzji kasatoryjnej. Zawnioskowała też szereg dowodów, w tym z zeznań prezesa zarządu O. J. P., wyjaśnień prezesa zarządu skarżącej M. O. oraz z dokumentów dołączonych do odwołania. Postanowieniem z 16 czerwca 2016 r. GIF odmówił przeprowadzenia zawnioskowanych w odwołaniu dowodów. Jednocześnie organ włączył w poczet materiału dowodowego dokumenty załączone do odwołania, tj.: 1. wyjaśnienia J. P. - prezesa zarządu O. (pismo z 15 kwietnia 2015 r.) na okoliczność błędnego wystawienia przez przychodnię zapotrzebowań nr 100/04/2014, 100/05/2014, 100/06/2014, 102/09/2014; 2. zapotrzebowanie na zakup produktów leczniczych/wyrobów medycznych z 11 kwietnia 2014 r., wystawione przez Centrum Medyczne [...] wraz ze specyfikacją sprzedaży nr 140417/2002; 3. zapotrzebowanie na zakup produktów leczniczych/wyrobów medycznych z 2 maja 2014 r., wystawione przez Centrum Medyczne [...] wraz ze specyfikacją sprzedaży nr 140508/1036; 4. zapotrzebowanie na zakup produktów leczniczych/wyrobów medycznych z 29 maja 2014 r., wystawione przez Centrum Medyczne [...] wraz ze specyfikacją sprzedaży nr 140604/2001; 5. zapotrzebowanie na zakup produktów leczniczych/wyrobów medycznych z 1 września 2014 r., wystawione przez Centrum Medyczne [...] wraz ze specyfikacją sprzedaży nr 140905/4038. Pismem z 15 lipca 2016 r. spółka ponownie wniosła o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadka J. P. - prezesa zarządu O. oraz wyjaśnień M. O. - prezesa zarządu skarżącej, które to wnioski dowodowe organ odwoławczy oddalił postanowieniem z 27 kwietnia 2017 r. Powołaną na wstępie decyzją z 9 maja 2017 r. GIF utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z 23 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że skarżąca realizowała zapotrzebowania wystawione przez przychodnię należącą do O. w L, która obok ww. podmiotu leczniczego prowadzi także hurtownię farmaceutyczną położoną w S. (przy ul. W.) na podstawie zezwolenia z [...] marca 2013 r. znak: [...], udzielonego przez GIF. Po dacie rejestracji przychodni (co nastąpiło [...] września 2014 r.), kontrolowana apteka realizowała w szczególności zapotrzebowania na produkty zagrożone brakiem dostępności na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, tj. Clexane, Fraxiparine, SeretideR Dysk, Insulina Novorapid, Insulina Novomix, Rispolept, Keppra. Transakcje te potwierdzają następujące dokumenty: 1. faktura VAT z 18 grudnia 2014 r. nr 3795/2014/L04; 2. faktura VAT z 6 grudnia 2014 r. nr 3731/2014/L04; 3. faktura VAT z 31 grudnia 2014 r. nr 3911/2014/L04; 4. faktura VAT z 7 listopada 2014 r. nr 3316/2014/L04; 5. faktura VAT z 17 listopada 2014 r. nr 3386/2014/L04; 6. faktura VAT z 5 listopada 2014 r. nr 3285/2014/L04; 7. faktura VAT z 10 października 2014 r. nr 3010/2014/L04; 8. faktura VAT z 15 stycznia 2015 r. nr 164/2015/L04; 9. faktura VAT z 29 stycznia 2015 r. nr 363/2015/L04; 10. faktura VAT z 22 grudnia 2014 r. nr 3829/2014/L04; 11. faktura VAT z 23 stycznia 2015 r. nr 284/2014/L04; 12. faktura VAT z 3 lutego 2015 r. nr 411/2015/L04; 13. faktura VAT z 10 stycznia 2015 r. nr 81/2015/L04; 14. faktura VAT z 26 lutego 2015 r. nr 707/2015/L04; 15. faktura VAT z 13 stycznia 2015 r. nr 124/2015/L04; 16. faktura VAT z 17 października 2014 r. nr 3036/2014/L04; 17. faktura VAT z 17 października 2014 r. nr 3035/2014/L.04; 18. faktura VAT z 31 października 2014 r. nr 3228/2014/L04; 19. faktura VAT z 27 października 2014 r. nr 3151/2014/L04; 20. faktura VAT z 15 października 2014 r. nr 3014/2014/L04; 21. faktura VAT z 27 października 2014 r. nr 3150/2014/L04; 22. faktura VAT z 11 lutego 2015 r. nr 515/2015/104; 23. faktura VAT z 13 stycznia 2015 r. nr 121/2015/L04; 24. faktura VAT z 3 grudnia 2014 r. nr 3602/2014/L04; 25. faktura VAT z 12 grudnia 2014 r. nr 3722/2014/L04; 26. faktura VAT z 16 lutego 2015 r. nr 554/2015/L04; 27. faktura VAT z 14 października 2014 r. nr 3009/2014/L04; 28. faktura VAT z 12 grudnia 2014 r. nr 3723/2014/L04. Ponadto kontrolowana apteka realizowała zapotrzebowania wystawiane przed datą rejestracji przychodni, o czym świadczą wzmiankowane cztery zapotrzebowania wystawione w imieniu przychodni przez prezesa zarządu O.. w dniach: 10 kwietnia 2014 r., 2 maja 2014 r., 1 czerwca 2014 r i 1 września 2014 r. Powyższe ustalenia wynikają z protokołu z kontroli przedmiotowej apteki oraz dołączonych do niego dokumentów w postaci faktur VAT, zapotrzebowań wraz z certyfikacjami sprzedaży, paragonów oraz oświadczenia kierownika apteki dotyczącego wystawiania paragonów zamiast faktur VAT (załącznik nr 17 do protokołu z kontroli). GIF nie dał wiary pisemnym wyjaśnieniom J. P. (prezesa zarządu O. a także zapotrzebowaniom Centrum Medycznego [...] jako niespójnym z pozostałym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy wskazał, że z kontekstu wyjaśnień J. P. wynika, iż w czasie poprzedzającym przeprowadzenie kontroli, część zapotrzebowań przyjętych przez aptekę (w tym wystawionych przez przychodnię) zaginęła. Następnie skarżąca wystąpiła do O. o wydanie duplikatów zaginionych zapotrzebowań, lecz - na skutek omyłki pracownika przychodni - wystawiono zbyt dużą ilość tych zapotrzebowań, tj. obejmujących także okres, w którym przychodnia nie była zarejestrowana. Organ II instancji podkreślił, że gdyby uznać powyższe wyjaśnienia za wiarygodne, to podczas kontroli apteki inspektorzy powinni napotkać dokumentację w postaci duplikatów zapotrzebowań wystawionych przez przychodnię. Tymczasem zapotrzebowania dołączone do protokołu z kontroli w żaden sposób nie sugerują, iż stanowią duplikaty uprzednio utraconych/zagubionych zapotrzebowań (np. nie zawierają oznaczenia "duplikat"). Również kierownik apteki – M. J. reprezentująca skarżącą podczas kontroli nie informowała, że zapotrzebowania były jedynie duplikatami oryginałów. Także spółka w zastrzeżeniach do protokołu (pismo z 3 kwietnia 2015 r.) ani w żadnym innym piśmie złożonym w toku postępowania administracyjnego nie wskazywała na konieczność odtwarzania zapotrzebowań. W trakcie kontroli kierownik apteki M. J. złożyła pisemne wyjaśnienia (wchodzące w skład załącznika nr 17 do protokołu z kontroli) odnośnie zapotrzebowań przychodni wystawionych w okresie od 10 kwietnia 2014 r. do 1 września 2014 r. Według tych wyjaśnień, w przypadku powyższych zapotrzebowań przychodnia nie chciała wystawiać faktur. Za leki zapłacono gotówką, a jako potwierdzenie sprzedaży leków wydano paragon. Zdaniem GIF, płatność gotówką i wystawienie paragonów w związku z realizacją zapotrzebowania jest czynnością na tyle charakterystyczną, że kierownik apteki (wskazany również na paragonach jako osoba wydająca produkty lecznicze) nie pomylił się co do tego, iż wystawcą zapotrzebowania była przychodnia O. a nie Centrum Medyczne [...]. Z tych powodów organ II instancji jako niewiarygodne ocenił materiały włączone do akt postępowania jego postanowieniem z 16 czerwca 2016 r. GIF uznał, że w rzeczywistości apteka prowadziła sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej należącej do O. za pośrednictwem należącej do tej spółki przychodni. Potwierdza to fakt sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę na rzecz O. w okresie, kiedy ww. spółka nie prowadziła przychodni, lecz wyłącznie hurtownię farmaceutyczną (tj. do 26 września 2014 r.), a także ilość produktów leczniczych, których dotyczyły zapotrzebowania składane po rejestracji przychodni. Sprzedaż hurtowa produktów leczniczych przez aptekę do hurtowni farmaceutycznej (sprzedaż w ramach tzw. "odwróconego łańcucha") przesądza o utracie rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki przez przedsiębiorcę, a w konsekwencji uzasadnia cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki. Zgodnie z wpisem do księgi rejestrowej nr [...], rodzaj działalności leczniczej wykonywanej w przychodni został określony jako ambulatoryjne świadczenia zdrowotne. GIF przytoczył przepisy ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.), m.in. art. 10, art. 11, z których wynika, iż ambulatoryjne świadczenia zdrowotne stanowią jedynie formę doraźnej pomocy. Organ odwoławczy wskazał też, że zgodnie z art. 68 ust. 4 pf nie uznaje się za obrót detaliczny bezpośredniego zastosowania u pacjenta produktów leczniczych oraz produktów leczniczych wchodzących w skład zestawów przeciwwstrząsowych, których potrzeba zastosowania wynika z rodzaju udzielanego świadczenia zdrowotnego. Ponadto w oparciu o § 1 rozporządzenia ustalony został wykaz produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym. Co istotne wykaz ten, stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia, obejmuje wiele grup produktów leczniczych, które powinny zaspokoić potrzeby każdego pacjenta szukającego doraźnej pomocy w ramach ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie, zapotrzebowania wystawione przez przychodnię, a realizowane przez skarżącą, dotyczyły produktów leczniczych niewymienionych w wykazie. Organ II instancji zaakcentował, iż prowadzenie przez skarżącą sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego (hurtowni farmaceutycznej) jest działaniem niezgodnym z udzielonym zezwoleniem oraz sprzecznym z istotą funkcjonowania apteki, co przesądza o trwałej utracie rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki przed podmiot, a tym samym uzasadnia cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki. Organ odwoławczy negatywnie ocenił działalność przedmiotowej apteki również ze względu na jej negatywne skutki społeczne, tj. nieuzasadnione ograniczenie pacjentom dostępu do leków. GIF wyjaśnił także, że organy Inspekcji Farmaceutycznej prowadziły jedno postępowanie, którego przedmiot uległ z czasem modyfikacji, o czym strona została poinformowana przez WIF (wszczynając początkowo postępowanie w sprawie nieprawidłowości stwierdzonych protokołem z kontroli, organ musiał wstępnie zbadać posiadany materiał dowodowy, aby ustalić jakie przepisy mogą zaleźć zastosowanie w postępowaniu). Pismem z 30 października 2015 r. WIF dookreślił zakres postępowania, tj. zawiadomił spółkę, że przedmiotem postępowania jest naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 oraz art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86a, art. 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 5, art. 96 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 pf. WIF zawiadamiając spółkę o zamiarze zakończenia postępowania pismem z 26 listopada 2015 r., a zatem skarżąca miała wystarczająco dużo czasu, aby skorzystać z fachowej obsługi prawnej, zapoznać się z aktami sprawy oraz złożyć ewentualne wnioski procesowe (w tym dowodowe), co zresztą uczyniła. Jej pozycja procesowa nie została naruszona. W konsekwencji nie doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8, 9 i 10 kpa. Dodatkowo wezwania Prezydium Rady kierowane do prezesa zarządu skarżącej zawierały informację, że wystosowano je w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Organy Inspekcji Farmaceutycznej nie uwzględniły wniosków dowodowych zgłaszanych w toku postępowania jako niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zeznania przedsiębiorcy w charakterze strony lub osoby przez nią zatrudnionej, czyli kierownika apteki, nie mogły bowiem zaprzeczyć dowodom w postaci zgromadzonych w ramach postępowania dokumentów w postaci faktur. GIF nie podzielił także stanowiska skarżącej w kwestii wydania decyzji bez uprzedniej opinii Prezydium Rady, podnosząc iż uchwała organu samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie stanowi formy zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 § 1 kpa. Dlatego wydanie opinii nie musi poprzedzać rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Powyższa decyzja GIF stała się przedmiotem skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca powieliła zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w odwołaniu. Powtórzyła też wymienione w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które – jej zdaniem - miały istotny wpływ na wynik sprawy, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie z uwagi na faktyczny brak rozpoznania sprawy w II instancji oraz art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego wnioskowanego przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła poszczególne zarzuty. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 9 stycznia 2018 r. aktualny prezes zarządu skarżącej – M. S. poparł skargę i wyjaśnił, że w spółce była przeprowadzono kontrola za 2014 r. przez urząd skarbowy, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości, w tym sprzedaży do hurtowni i do O. W ramach tej kontroli weryfikacji podlegały paragony, które były kontrolowane przez organ (nr postępowania 7337). Ponadto wszczęte było postępowanie wyjaśniające przez Komendę Rejonową Policji [...] ([...]) w stosunku do prowadzonej przez skarżącą apteki przy ul. G., gdzie świadkami byli pracownicy apteki, a ponadto prezes zarządu skarżącej, lekarz przychodni G. oraz prezes zarządu spółki O. W wyniku tych czynności nikomu nie postawiono zarzutów. W przychodni G. przeprowadzona została kontrola przez Wydział Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego, która potwierdziła, że przychodnia ta miała preparaty zakupione od apteki i nie stwierdzono nieprawidłowości. Prowadzone były również postępowania wyjaśniające przez prokuraturę w stosunku do spółki O. pod kątem paragonów sprzedażowych. Kontrole obejmowały 2014 rok, obejmowały wszystkie faktury i dokumenty z tego okresu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zgłaszała wniosków dowodowych z dokumentów dotyczących innych kontroli przeprowadzonych w spółce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1647/17 oddalił skargę "L." w W. (spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 9 maja 2017 r. nr GIF-P-L-0740/154-4/SzP/16 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Od przedmiotowego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie o sygn.. akt II GSK 1485/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji zaakceptowania stanowiska organów bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dla oceny bowiem, czy spółka brała udział w tzw. odwróconym łańcuchu dostaw, co stanowiło o nienależytym prowadzeniu apteki, a w konsekwencji uzasadniało ocenę o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej (art. 101 pkt 4 p.f.), niewystarczającym jest oparcie się na analizie czterech zapotrzebowań wystawionych w okresie od 10 kwietnia 2014 r. do 1 września 2014 r. przez nieistniejącą wówczas przychodnię. Rozpoznając skargę Sąd I instancji nie odniósł się do pisemnych wyjaśnień J. P., a także zapotrzebowań Centrum Medycznego [...]. Nie poddał analizie wyjaśnień i twierdzeń M. S., prezesa zarządu spółki, że w spółce była przeprowadzono kontrola za 2014 r. przez urząd skarbowy, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości, w tym sprzedaży do hurtowni i do O. W ramach tej kontroli weryfikacji podlegały paragony, które były kontrolowane przez organ (nr postępowania 7337). Ponadto wszczęte było postępowanie wyjaśniające przez Komendę Rejonową Policji [...] ([...]) w stosunku do prowadzonej przez spółkę apteki przy ul. G., gdzie świadkami byli pracownicy apteki, a ponadto prezes zarządu spółki, lekarz przychodni [...] oraz prezes zarządu spółki O. W wyniku tych czynności nikomu nie postawiono zarzutów. W przychodni [...] przeprowadzona została kontrola przez Wydział Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego, która potwierdziła, że przychodnia ta miała preparaty zakupione od apteki i nie stwierdzono nieprawidłowości. Prowadzone były również postępowania wyjaśniające przez prokuraturę w stosunku do spółki O. pod kątem paragonów sprzedażowych. Kontrole obejmowały 2014 rok, obejmowały wszystkie faktury i dokumenty z tego okresu. NSA zauważył także, że WSA nie dokonał oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 61 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. przez brak wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przy jednoczesnym wszczęciu i prowadzeniu postępowania w przedmiocie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi w sposób niezgodny z przepisami p.f. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył jednak, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Jednakże w przypadku sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, stanowisko Sądu, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez stronę skarżącą oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II GSK 1229/19, wyrok NSA z 23 marca 2014 r., II GSK 36/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważań w zakresie prawidłowego wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA powyższe uchybienia świadczą o uchyleniu się przez Sąd I instancji od skontrolowania działalności administracji publicznej w sposób prawidłowy, co czyni wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasadnym, a jednocześnie powoduje, że odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zaskarżone decyzję w pełnym zakresie, ustosunkuje się do wszystkich zarzutów i argumentacji spółki w odniesieniu do ustaleń faktycznych organu. W toku ponownego rozpoznania sprawy swój udział w sprawie w charakterze uczestnika zgłosił Związek [...], który postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Nadto, co ma istotne znaczenie w ponownym rozpoznaniu sprawy, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uprzedniego wyroku tut. Sądu, zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 598/17). Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego. Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu faktycznego. Mając na uwadze przedstawione powyżej ramy postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd dokonując ponownie badania legalności zaskarżonej decyzji i stosując się jednocześnie do wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które skutkowało koniecznością jej uchylenia. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżąca dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do nieuprawnionego podmiotu – hurtowni farmaceutycznej O. mieszczącej się w S. przy ul. W., a prowadzonej przez O. w L. Nadto ww. spółka w dniu 24 września 2014 r. uzyskała wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą poprzez prowadzenie Przychodni [...] przy ul. S. (wpis do księgi rejestrowej nr [...]; rodzaj działalności leczniczej: ambulatoryjne świadczenia zdrowotne). Organy Inspekcji Farmaceutycznej prawidłowo uznały, w oparciu o zgromadzony materiał, iż zapotrzebowania wystawione przez ww. przychodnię na deficytowe produkty lecznicze o kategorii dostępności Rp wystawione od 10 kwietnia 2014 r. do 26 września 2014 r. (tj. w okresie, kiedy jeszcze przychodnia nie istniała, tj. nie była zarejestrowana), jak i po [...] września 2014 r. (tj. po dacie rejestracji przychodni) były realizowane przez skarżącą poprzez sprzedaż do hurtowni farmaceutycznej. Przy czym o ile, po dacie rejestracji przychodni, ich sprzedaż była udokumentowana fakturami VAT, o tyle w okresie od 10 kwietnia 2014 r. do 26 września 2014 r. (kiedy to zapotrzebowania wystawiała niedziałająca jeszcze przychodnia, natomiast funkcjonowała wówczas hurtownia) wystawione były paragony, a płatności dokonywano gotówką. W tym miejscu Sąd chciałby odwołać się do ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 21.05.2018 r. sygn.. akt VI SA/Wa 2310/17 oddalającym skargę O. na decyzję GIF cofającą zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Z ustaleń organów, w całości zaakceptowanych przez Sąd wynika, że O., będąc właścicielem zarówno hurtowni jak i przychodni, wycofywał w dużych ilościach z przychodni do hurtowni leki, w tym leki zagrożone brakiem dostępności na terytorium RP. Kontrolą był objęty okres od 1.01.2015 r. do maja 2015 r. Proceder był prowadzony na dużą skalę, były wycofywane także leki kupowane w aptece przy ul. G. Zgodnie z art. 87 ust. 2 pf apteki ogólnodostępne przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 pf, jak również do wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 pf, tzn. świadczenia w szczególności usług farmaceutycznych, obejmujących: 1) wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, określonych w odrębnych przepisach; 2) sporządzanie leków recepturowych, w terminie nie dłuższym niż 48 godzin od złożenia recepty przez pacjenta, a w przypadku recepty na lek recepturowy zawierający środki odurzające lub oznaczonej "wydać natychmiast" - w ciągu 4 godzin; 3) sporządzenie leków aptecznych; 4) udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych. Natomiast art. 96 ust. 1 pf stanowi, że produkty lecznicze, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyroby medyczne są wydawane z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych: 1) na podstawie recepty; 2) bez recepty; 3) na podstawie zapotrzebowania podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Żaden z przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne nie zezwala na sprzedaż produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną hurtowni farmaceutycznej. Powyższe wynika z faktu, iż art. 65 ust. 1 pf przewiduje prowadzenie obrotu produktów leczniczych tylko na zasadach określonych w ustawie, tzn. obrót detaliczny, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pf oraz obrót hurtowy, który reguluje art. 72 pf. W myśl art. 72 ust. 1 pf obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, natomiast – według art. 72 ust. 3 pf - obrotem hurtowym jest wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, będących własnością podmiotu dokonującego tych czynności albo innego uprawnionego podmiotu, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym, lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności. Stosownie do treści wyż. cyt. przepisu, obrót hurtowy produktów leczniczych ma miejsce m. in. wtedy gdy ich nabywcą jest którykolwiek z podmiotów wymienionych w tym przepisie. Skoro O. w L. prowadziła działalność gospodarczą poprzez prowadzenie hurtowni farmaceutycznej (posiadała wymagane prawem zezwolenie GIF – art. 74 ust. 1 pf), to sprzedaż produktów leczniczych przez skarżącą za pośrednictwem apteki ogólnodostępnej położonej w W. przy ul. G. do hurtowni farmaceutycznej O., prawidłowo została uznana przez organ za obrót hurtowy produktów leczniczych. Tym bardziej, iż skarżąca - w przeciwieństwie do O. - nie posiadała stosownego zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Zaakcentować wypada, że mimo braku ustawowej definicji obrotu detalicznego nie ulega wątpliwości, iż jego zasadniczą cechą jest bezpośrednie zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze (art. 87 ust. 2 pkt 1 pf). Cecha ta determinuje zakres działalności apteki. Nie jest to więc punkt sprzedażowy, w którym prowadzona jest działalność pozwalająca na pełną realizację konstytucyjnej zasady działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, ustalenie przez organ, że skarżąca dokonywała sprzedaży produktów leczniczych m. in. takich jak: Clexane, Fraxiparine, SeretideR Dysk, Insulina Novorapid, Insulina Novomix, Rispolept, Keppra wydawanych z przepisu lekarza, o kategorii dostępności Rp - do hurtowni farmaceutycznej, co zostało uznane za branie udziału w tzw. odwróconym łańcuchu dostaw, stanowiło o nienależytym prowadzeniu apteki przez skarżącą, a w konsekwencji uzasadniało ocenę organu o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej (art. 101 pkt 4 pf). Tylko w okresie od 10 kwietnia 2014 r. do 1 września 2014 r. (na podstawie czterech zapotrzebowań wystawionych przez nieistniejącą wówczas przychodnię) skarżąca dokonała sprzedaży produktów leczniczych takich jak: Aminoven Infant 10% (365 opakowań), Solcoseryl inj. x 25 amp. (35 opakowań), Dalacin C 300 x 16 kapsułek (5 opakowań), Fraxiparine, Zyrtec krople, Theospirex i Memotropil na kwotę prawie 14 tysięcy zł, co świadczy o sprzedaży znacznej ilości produktów leczniczych. Odnosząc się do twierdzeń strony dot. zaginięcia oryginalnych paragonów i zapotrzebowań, to Sąd w całości przyjmuje za prawidłowe stanowisko organów. Podkreślić też należy, że skarżąca wiedziała o planowanej kontroli (w doręczonym jej 16 lutego 2015 r. zawiadomieniu określono ramy czasowe wszczęcia kontroli), a więc dysponowała czasem, by przygotować kompletną dokumentację, zwłaszcza jeśli zważy się fakt, iż okres funkcjonowania apteki był stosunkowo krótki (nie przekraczał 2,5 roku). Dlatego wyjaśnienia J. P. o zaginięciu zapotrzebowań przyjętych przez aptekę (w tym wystawionych przez przychodnię), a następnie wydanie ich duplikatów przez O. w zbyt dużej ilości (na skutek omyłki pracownika przychodni) należy ocenić jako nieudolną próbę usprawiedliwienia ujawnionych w toku kontroli nieprawidłowości funkcjonowania apteki, niekorespondującą z pozostałym materiałem dowodowym (tj. przedstawionymi do kontroli dokumentami, w których nie było duplikatów zaginionych zapotrzebowań wystawionych przez przychodnię oraz pisemnymi wyjaśnieniami kierownika apteki M.J. wchodzącymi w skład załącznika nr 17 do protokołu z kontroli). Niezależnie od kwestii sprzedaży leków do nieistniejącej jeszcze przychodni należy przypomnieć, że produkty lecznicze będące przedmiotem sprzedaży do Przychodni O. w większości nie zawierały substancji wymienionych w wykazie produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym rodzajem świadczenia zdrowotnego, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie wykazu produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym oraz wykazu produktów leczniczych wchodzących w skład zestawów przeciwwstrząsowych ratujących życie (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 94 - dalej również jako "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 stycznia 2011 r."). Wskazane podmioty, których działalność lecznicza polegała na udzielaniu ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych, w ramach zapotrzebowań mogły kupować z aptek ogólnodostępnych wyłącznie produkty lecznicze określone zgodnie z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 68 ust. 7 u.p.f. określającym (1) wykaz produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym, uwzględniając rodzaj udzielanego świadczenia oraz (2) wykaz produktów leczniczych wchodzących w skład zestawów przeciwwstrząsowych, ratujących życie. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 stycznia 2011 r., w Załączniku nr 1, do którego odsyła § 1 rozporządzenia, wyczerpująco - poprzez wskazanie substancji czynnych - określało listę produktów leczniczych, jakie mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym. Omawiany wykaz produktów leczniczych daje osobom udzielającym świadczeń zdrowotnych szerokie możliwości przy wyborze produktu leczniczego w związku z doraźnie udzielanym świadczeniem zdrowotnym. W wykazie znajdują się leki przeciwbólowe, leki miolityczne, leki przeciwgorączkowe, leki przeciwbiegunkowe, leki nasenne, leki uspokajające, leki podwyższające stężenie glukozy we krwi, leki stosowane w niewydolności wieńcowej, leki przeciwalergiczne, leki przeciwzapalne, leki znieczulające miejscowo, leki obniżające ciśnienie, leki przeciwarytmiczne, leki przeciwdrgawkowe, leki przeciwwymiotne, leki przeciwkrwotoczne, leki dezynfekujące, leki odkażające, leki przeciwobrzękowe, leki ułatwiające gojenie ran, leki rozszerzające oskrzela, płyny infuzyjne, diuretyki, leki stosowane w zaburzeniach elektrolitowych, gazy medyczne. Produkty te mogą być dostarczane doraźnie, czyli powinny być stosowane czasowo, chwilowo, w sytuacji wynikającej z potrzeby chwili, natychmiastowo, przejściowo, tymczasowo, niezwłocznie, bez uprzedniego przygotowania. Gdyby natomiast pacjent wymagał leczenia wiążącego się z zastosowaniem produktu leczniczego spoza tak szerokiego wachlarza, powinna być na niego wystawiona recepta lub skierowanie do szpitala. Z powyższych względów GIF prawidłowo uznał, że zapotrzebowania dla przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą kategorii "3 - Ambulatoryjne świadczenia zdrowotne" powinny być realizowane w zakresie produktów leczniczych, które wymieniono w wykazach stanowiących załączniki do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 stycznia 2011 r. W świetle powyższego, zasadnie organ uznał, iż skarżąca utraciła przymiot rękojmi należytego prowadzenia apteki, co jest równoznaczne z zaprzestaniem spełniania przez nią jednego z warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. W konsekwencji organ był zobligowany cofnąć spółce zezwolenie. Stosownie bowiem do art. 37ap ust. 1 pkt 2pf organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Ustawodawca zatem wymaga, by przedsiębiorca posiadający już zezwolenie, przez cały czas prowadzenia apteki, spełniał warunki określone przepisami wymagane do wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej. Użycie określenia "cofa zezwolenie" oznacza, że zaistnienie sytuacji, gdy przedsiębiorca "przestał spełniać warunki", obliguje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Nie narusza to art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza w kontekście zasady proporcjonalności. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności) stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Reglamentowanie sfery obrotu produktami leczniczymi niewątpliwie podyktowane jest troską ustawodawcy o zdrowie i życie obywateli, toteż ograniczenia, jakie zostały wprowadzone w ramach tego obrotu, mają służyć wypełnianiu jego założeń. Wynika to wprost z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można wobec tego przyjąć, że w przypadku utraty przez przedsiębiorcę przymiotu dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie narusza zasadę proporcjonalności. Jak już wyżej wspomniano, rękojmia należytego prowadzenia apteki jest jednym z warunków wymaganych do udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 101 pkt 4 pf, wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki nie ma definicji ustawowej. W doktrynie wskazuje się, że "dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu, tym bardziej że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia »rękojmi«, z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)" - M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki. Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w [...], luty 2004 r., s. 27. Pojęcie rękojmi należy odnieść do pojęcia przedsiębiorcy. Na gruncie niniejszej sprawy jest nim osoba prawna - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zatem przy ocenie spełniania przez taki podmiot rękojmi należytego prowadzenia apteki nie mogły być brane pod uwagę te cechy związane z przesłanką rękojmi, które można przypisać jedynie osobom fizycznym (jak np. szlachetność). Ocenie mogły natomiast podlegać takie cechy, które można przypisać zarówno osobom prawnym, jak i fizycznym, jak np. uczciwość i rzetelność w prowadzeniu danej działalności, a także dotychczasowe zachowanie świadczące o przestrzeganiu ustawowych zasad prowadzenia tego rodzaju działalności. Skoro rękojmia stanowi ogół cech pozytywnych predystynujących do wykonywania określonej działalności gospodarczej, to prowadzenie działalności sprzecznie z prawem stanowi o utracie rękojmi – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1833/15 akceptujący pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z 12 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1076/14 (orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie internetowej NSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa Prawo farmaceutyczne normuje łańcuch dostaw produktów leczniczych, określając kompetencje każdego podmiotu uczestniczącego w tym procesie, tak by ich kompetencje te nie krzyżowały się. W ten sposób został utworzony czytelny, jasny i bezkonfliktowy system mający na celu zapewnienie pacjentom dostępu do produktów leczniczych. Zdrowie publiczne znajduje się bowiem pod szczególnym nadzorem i opieką państwa. Podjęcie przez dany podmiot działalności w tym systemie, na którymkolwiek z poziomów produkcji czy też dystrybucji, wymaga uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Interes podmiotu uczestniczącego w tym systemie, nie może i nie powinien mieć większej wartości od bezpieczeństwa zdrowia publicznego. Dlatego żaden powód sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego nie może przesądzać o możliwości uniknięcia konsekwencji za naruszenie przepisów. Skarżąca jako podmiot profesjonalny działający na rynku farmaceutycznym (wszak będąca właścicielem kilku aptek) powinna znać prawa i obowiązki, jakie wiążą się z podjęciem i prowadzeniem apteki ogólnodostępnej. Tymczasem spółka naruszyła przepisy przez sprzedaż produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego, czym pozbawiła pacjentów dostępu do tych produktów. W wyroku z 22 maja 2014 r., sygn. II GSK 1030/13 NSA stwierdził, że ustawa Prawo farmaceutyczne, regulująca m.in. działalność gospodarczą w przedmiocie obrotu produktami leczniczymi, jest aktem spójnym, który musi być odczytywany i wykładany jako całość, zaś próba wykładni pojedynczego przepisu z pominięciem innych uregulowań zawartych w ustawie prowadzi do całkowicie błędnych wniosków. Ustawa ta ustanawia zasadę ogólną, w myśl której obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach w niej określonych. Już z tego sformułowania wynika, iż na innych zasadach działalność ta nie może być prowadzona, a wszelkie odstępstwa od ustawowych zasad obrotu są niedopuszczalne. Sąd podkreśla, że art. 86a pf dodany przez art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 28) zmieniającej ustawę Prawo Farmaceutyczne z dniem 8 lutego 2015 r. uregulował naruszenie zakazu sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Wejście w życie w 2015 r. wspomnianego przepisu w żaden sposób nie oznacza, iż przed jego wprowadzeniem działania skarżącej polegające na sprzedaży produktów leczniczych wydawanych z przepisu lekarza o kategorii dostępności Rp hurtowni farmaceutycznej były dozwolone. Nie ulega wątpliwości, że przed wprowadzeniem wspomnianego przepisu organy inspekcji farmaceutycznej miały prawo zakwalifikować takie działanie jako skutkujące utratą rękojmi. Posiłkowo można powołać pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2070/13, w którym wskazano, iż do utraty tej rękojmi może dojść w czasie prowadzenia działalności m.in. na skutek naruszenia przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne, m.in. poprzez sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni, która była działaniem niezgodnym z udzielonym stronie skarżącej zezwoleniem. Dokonywanie sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych stanowi naruszenie art. 86 ust. 1, 2 i 8 pf. Apteka ogólnodostępna jest uprawniona do wydawania produktów leczniczych i wyrobów medycznych wyłącznie w trybie art. 96 ust. 1 pf. NSA wywiódł, że skoro strona skarżąca prowadziła niedozwoloną sprzedaż na dużą skalę, to uzasadnia to uznanie, iż nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Ocenie tej nie stało na przeszkodzie późniejsze wprowadzenie przepisu art. 86a u.p.f. Zdaniem Sądu, niezasadny jest również zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem przeprowadzenia zawnioskowanych przez nią dowodów, w tym przesłuchania J. P. i M. O. Zgodnie z art. 78 § 1 kpa, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Należy wskazać, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Uprawnienie strony podlega zatem pewnym ograniczeniom ze względów praktycznych, tj. ze względu na celowość i szybkość postępowania; tak więc nie podlegają przeprowadzeniu: a) dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i b) zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu stadium postępowania dowodowego. Organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 2 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1863/96, LEX nr 37600). Sąd podzielił stanowisko organu, że wnioskowane przez skarżącą dowody nie były istotne w sprawie, dowód z przesłuchania strony ma charakter posiłkowy i znajduje zastosowanie wówczas, gdy po zgromadzeniu dokumentacji przez organ pozostały niewyjaśnione okoliczności istotne dla sprawy (art. 86 kpa). Ustalenie utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki zostało dokonane na podstawie działań, jakich dopuszczała się strona, które znalazły potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dokumentach. Przesłuchanie prezesa zarządu skarżącej oraz prezesa zarządu O. nie mogły stanowić przeciwdowodów w stosunku do zgromadzonego już materiału dowodowego i polegałyby na przyjęciu oświadczeń tych osób wskazujących na ich przekonanie o spełnianiu przesłanki rękojmi. Jako takie wskazane powyżej dowody nie prowadziły do ustalenia istotnego prawnie stanu faktycznego sprawy i nie przyczyniały się do jej wyjaśnienia. W związku z powyższym GIF prawidłowo ocenił, że ich przeprowadzenie, nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy, tylko wydłużyłoby toczące się postępowanie. Tym samym Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zauważyć także należy, iż kierownik apteki M. J. oraz prezes zarządu skarżącej M.O. wzywani przez Prezydium Rady do osobistego stawiennictwa, a nadto prezes zarządu - do złożenia pisemnych wyjaśnień, pozostawili ww. wezwania bez odpowiedzi. Według Sądu, GIF rozpatrując odwołanie, przeprowadził całościową ocenę sprawy i nie ograniczył się do ustosunkowania do zarzutów i argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu. Organ II instancji uczynił zadość wyrażonemu w art. 15 kpa wymogowi dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95). W konsekwencji powyższego Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86 i art. 136 kpa dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organy w wydanych decyzjach wyczerpująco opisały stan faktyczny i prawny sprawy, realizując postanowienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organy w obszernych uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób rzetelny odniosły się do wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania, co zapewniło na zachowanie zasady przekonywania strony. Nadto chybiony jest zarzut skarżącej, iż decyzja WIF została wydana bez uprzedniej opinii organu samorządu aptekarskiego. W tym miejscu przywołać należy wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16, w którym wskazano, że zgodnie z art. 99 ust. 2 pf udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten wskazuje zatem organ właściwy rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie wynika z niego, że przed wydaniem decyzji wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego. Jednocześnie odnotować wypada, iż po wydaniu decyzji przez organ I instancji, Prezydium Rady (uchwałą z 4 stycznia 2016 r.) pozytywnie zaopiniowało cofnięcie skarżącej pozwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki. Należy też przypomnieć, że wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1519/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. w W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 22 marca 2016 r. w przedmiocie zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z 4 stycznia 2016 r. Podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] było uznanie przez WSA, iż obie uchwały wydane zostały bez podstawy prawnej. Pogląd ten został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r. sygn.. akt II GSK 1143/17 oddalił skargę kasacyjną L. W kontekście wyjaśnień obecnego prezesa zarządu skarżącej złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 9 stycznia 2018 r. podnieść należy, iż skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) nie przedłożyła Sądowi żadnych dokumentów na ich poparcie, w szczególności nie wniosła o przeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Takich dowodów nie przedłożyła również po uchyleniu wyroku z 11 stycznia 2018 r. Przedłożone wraz z pismem z 1 sierpnia 2022 r. kserokopie protokołów z kontroli nie mają żadnego znaczenia dla istoty sprawy. W szczególności dokumenty te nie mogą dowodzić, że organy inspekcji farmaceutycznej w sposób niekonsekwentny traktowały różnych przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne , gdyż z dokumentów tych nie wynika jak potoczyło się dalsze postępowanie w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości. Jak natomiast już wspomniano, leki zakupywane do Przychodni O. były przesuwane do hurtowni, więc twierdzenia strony , że inne organy kontroli nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości, nie polegają na prawdzie. Ponadto, należy przypomnieć, że zarówno tut. Sąd, jak i Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie akceptowały stanowisko GIF, iż uczestniczenie w odwróconym łańcuchu dostaw, sprzedaż leków do przychodni świadczących usługi wyłącznie ambulatoryjne, stanowią uzasadnioną przesłankę do uznania, że podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną utracił rękojmię prawidłowego jej prowadzenia. Za bezzasadny należy uznać zarzut strony dot. nieprawidłowego wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Co prawda w piśmie z 24 kwietnia 2015 r. WIF zawiadomił L. o wszczęciu postępowania po kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2015 r. Pismo nie określało zakresu tego postępowania. Jednak pismem z dnia 30 października 2015 r. WIF zawiadomił Spółkę o zmianie zakresu postępowania i poinformował, że przedmiotem postępowania jest naruszenie przez Spółkę art. 37apust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 oraz art.65 ust.1, art. 68 ust. 1, art. 86a , art. 86 ust. 1 i 2 , art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 , art. 88 ust. 5 pkt 5 , art. 96 ust. 1 pkt 1 , 2 i 3 u.p.f. Strona została więc poinformowana, że zakres postępowania obejmuje cofnięcie zezwolenia z powodu utraty rękojmi. Po doręczeniu pisma spółka miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia wniosków, z którego to prawa skorzystała. Należy też dodać, że art. 86a nie był wskazany w zaskarżonej decyzji jako podstawa prawna jej wydania. Wobec powyższego należy stwierdzić, że postępowanie zostało wszczęte w sposób nie naruszający wymogów określonych w art. 61 k.p.a. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się zarzuconych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły i oceniły stan faktyczny, który znalazł odzwierciedlenie w obowiązującym przedsiębiorcę reżimie prawnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.