II SA/Po 238/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2009r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy UZASADNIENIE Prezydent Miasta O. W. decyzją z dnia [...] listopada 2008r. po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz postanowień uchwały Rady Miejskiej O. W. Nr IX/129/2003 z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta O. W. obszaru w rejonie ulicy [...] – część A (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 133, poz. 2498) ustalił dla I. K. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...], o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. W. obszaru w rejonie ul. [...] - część A. W motywach rozstrzygnięcia Prezydent Miasta argumentował, że zbyta przez I. K. nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] zlokalizowana przy ul. [...] znajduje się na obszarze objętym uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta O. W . zawartym w uchwale Rady Miasta O.W . z dnia 17 czerwca 2003r. W następstwie uchwalenia zmiany planu nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W dniu 14 września 2007r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] dokonano sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, której zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat licząc od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca. W świetle treści art. 36 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powstał obowiązek wniesienia na rzecz Miasta jednorazowej opłaty w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku zmiany planu. Stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty została określona w §22 uchwały Rady Miejskiej O. W . z dnia 17 czerwca 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. W . obszaru w rejonie ul. [...] - część A. Prezydent Miasta wskazał, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. ustalił dla I. K. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...], o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. W. obszaru w rejonie ul. [...] - część A. I. K. odwołała się od decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. podnosząc, że kwestionuje wycenę przedmiotowej nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, który przyjął, że działka przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła grunty orne bez prawa zabudowy (C28r), podczas gdy w tym czasie w 30 %, stanowiła teren z możliwością zabudowy oznaczony symbolem C28c. Zdaniem odwołującej się rzeczoznawca przyjął za niską cenę jednego metra kwadratowego działki sprzed uchwalenia nowego planu miejscowego w wysokości 8,70 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2008r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta O.W . z dnia [...] czerwca 2008r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium Odwoławcze wskazało, że rzeczoznawca przyjął, iż cała nieruchomość objęta była zakazem budowy, a wyceniając nieruchomość po zmianie planu zastosował tą samą cenę 1 m2 mimo, że wymienił różne przeznaczenia poszczególnych fragmentów nieruchomości. W związku z tym stosując się do uwag zawartych w uchylającej decyzji Kolegium Odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 23 października 2008r. nowy operat szacunkowy. W oparciu o jego ustalenia – wartość nieruchomości na dzień jej zbycia przed i po uchwaleniu zmiany planu została oszacowana w następujący sposób: - wartość rynkową nieruchomości obejmującej tereny produkcji rolniczej i zabudowy zagrodowej przed uchwaleniem zmiany planu ustalono na kwotę [...] zł przyjmując wartość rynkową 1 m2 na kwotę [...] zł. - wartość nieruchomości po uchwaleniu zmiany planu oszacowano na łączną kwotę [...] zł przyjmując, że część działki nr [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wyniosła [...] zł, część o powierzchni [...] m2 - przeznaczona pod drogę lokalną wyniosła [...] zł, a część przeznaczona pod stację transformatorową o powierzchni [...] m2 wyniosła [...] zł. Wobec powyższego Prezydent Miasta wskazał, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został ustalony jako różnica wartości działki po zmianie i przed zmianą planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i wyniósł [...] zł, zatem jednorazowa opłata stanowiąca 30 % wzrostu wartości wyniosła [...] zł. I. K. wniosła odwołanie od ponownej decyzji Prezydenta Miasta podnosząc, że raz określona przez tego samego rzeczoznawcę wartość nieruchomości po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie była przez skarżącą kwestionowana powinna być przez niego utrzymana na tym samym poziomie wyceny, zważywszy na fakt, że od chwili sporządzenia pierwszego operatu do chwili sporządzenia drugiego (tj. po odwołaniu) nie upłynęło więcej niż 4 miesiące. Zdaniem odwołującej decyzja o naliczeniu jednorazowej opłaty powinna być wydana przy uwzględnieniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, określonej w pierwszym operacie (wartość niekwestionowana) i określonej wartości w drugim operacie (wartość kwestionowana w pierwszym odwołaniu), która została uwzględniona. W związku z powyższym cena jednego metra gruntu po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego jest zawyżona, a sposób jej naliczenia jest niezgodny z obowiązującymi standardami zawodowymi przyjętymi przez rzeczoznawców majątkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2008r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze przytoczyło dotychczasowe okoliczności sprawy oraz wskazało, że rzeczoznawca dokonał ponownej kompleksowej wyceny przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z uwagami zawartymi w decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2008r. Po rozpoznaniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz wysłuchaniu wyjaśnień rzeczoznawcy Kolegium uznało za prawidłowe rozstrzygniecie Prezydenta Miasta. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła I. K. podnosząc zarzuty wskazane uprzednio w odwołaniu. Skarżąca wskazała, że rzeczoznawca nie powinien był dokonywać ponownej wyceny nieruchomości po zmianie planu, ponieważ w swoim pierwszym odwołaniu nie kwestionowała tej części wyceny. Skarżąca podnosiła, że raz określona przez tego samego rzeczoznawcę wartość nieruchomości po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie była przez skarżącą kwestionowana powinna być przez niego utrzymana na tym samym poziomie wyceny, zważywszy na fakt, że od chwili sporządzenia drugiego operatu (tj. po odwołaniu) nie upłynęło więcej niż 4 miesiące. Zdaniem odwołującej wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego w jego pierwszym operacie, po uchwaleniu zmiany planu miejscowego, która była podstawą do wydania pierwszej decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej, powinna pozostać bez zmian, ponieważ określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości posiada ważność przez 12 miesięcy. Zdaniem skarżącej zgodnie z zasadami wyceny dla ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, wartość nieruchomości po uchwaleniu nowego planu nie powinna ulec zmianie w stosunku do pierwotnego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę dla wydania pierwszej decyzji. Rzeczoznawca w drugim operacie powinien utrzymać wartość nieruchomości po zmianie planu, którą już raz określił , a której skarżąca nie kwestionowała, z uwzględnieniem wartości nieruchomości jaką ona posiadała przed zmianą planu. W związku z powyższym opłata planistyczna obliczona w oparciu o drugi operat szacunkowy jest zawyżona, a sporządzona wycena jest niezgodna z obowiązującymi standardami zawodowymi przyjętymi przez rzeczoznawców majątkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazano, że Kolegium odwoławcze uchyliło poprzednią decyzję, gdyż rzeczoznawca nieprawidłowo wycenił całą nieruchomość przed zamianą planu jako grunt rolny, a po zmianie w całości jako teren zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego rzeczoznawca by usunąć niedociągnięcia dokonał ponownej wyceny i sporządził nowy operat. Niezasadnie, więc podnosi skarżąca, że rzeczoznawca winien na nowo wycenić jedynie nieruchomość przed zmianą planu, pozostawiając na dotychczasowym poziomie jej wartość po zmianie planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 §1 i §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławczym, iż przyczyną sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego P. L. były uchybienia do jakich doszło przy szacowaniu nieruchomości w operacie szacunkowym z 27 marca 2008r. Biegły błędnie przyjął do szacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego jej funkcję w całości związaną z celem rolnym bez prawa zabudowy (k. 14 operatu z 27.03.2008r.), gdy tymczasem rzeczywista funkcja terenu obejmowała rolnictwo łącznie z zabudową zagrodową oznaczoną symbolem C-28r i C-28c (k. 15 operatu z 23.10 2008r.). Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że przyjęcie takiego przeznaczenia terenu musiało wpłynąć na większą atrakcyjność nieruchomości, co skutkowało podwyższeniem wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (por. protokół z rozprawy SKO). Następnie Kolegium wskazało, że nieprawidłowo określono wartość nieruchomości po zmianie planu miejscowego. Biegły wprawdzie wskazał, że nowe przeznaczenie po zmianie planu obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Mj) wraz z drogą lokalną (KL) i lokalizacją stacji transformatorowej (EE), ale przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przyjął, że w całości była przeznaczona tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Prawidłowa wycena przedmiotowej nieruchomości winna bowiem uwzględniać różne przeznaczenie poszczególnych jej części, co potwierdził sam biegły. Okoliczność ta również musiała wpłynąć na zmianę wartości rynkowej nieruchomość po zmianie planu miejscowego i w konsekwencji przełożyć się na zmianę wzrostu wartości nieruchomości, a następnie na wysokość opłaty planistycznej (por. protokół z rozprawy SKO). W konsekwencji zasadna była nowa wycena nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego, gdyż korekta wartości na jakie wskazuje skarżąca nie mogłaby w pełni uwzględnić uwag zawartych w decyzji uchylającej pierwotne rozstrzygniecie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008r. Zgodnie bowiem treścią przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 717 ze zm.) wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z kolei przepis art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zasady określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości oraz osoby uprawnione do ustalania wzrostu wartości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podstawą dla ustalenia opłaty planistycznej jest różnica wartości rynkowej nieruchomości w stanie przed i po zmianie planu miejscowego (art. 150 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wobec tego biegły rzeczoznawca związany zasadami wyceny i sporządzania operatu szacunkowego zobowiązany był przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości ustalić jej wartość uwzględniając właściwe przeznaczenie przed zmianą planu miejscowego oraz jej przeznaczenie po jego zmianie (§50 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U. Nr 207 poz. 2109). Wobec powyższego słusznie uznano w postępowaniu administracyjnym, że biegły zobowiązany był do dokonania ponownej starannej analizy przeznaczenia nieruchomości przed i po zmianie planu, co doprowadziło do przeprowadzenia procedury szacowania nieruchomości całkowicie od nowa, aby uniknąć powielania ewentualnych pomyłek. W konsekwencji przy szacowaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu biegły zebrał kilkanaście cen transakcyjnych gruntów rolnych i dodał cechę – możliwości zagospodarowania działki – aby uwzględnić częściową możliwość zabudowy działki na zasadzie gospodarstwa rolnego. Wykorzystał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (k. 15-18 operatu z dnia 23.10.2008r.). Następnie oddzielnie określił wartość poszczególnych części działki po zmianie planu zgodnie z ich przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (k. 18 -22 operatu z dnia 23.10.2008r.), pod drogę publiczna (k. 22-23 23.10.2008r.) i następnie w związku z lokalizacją stacji transformatorowej (k. 23-26). W rezultacie biegły uzyskał nowe, niezależne od poprzednich wskazanych w operacie z dnia 27 marca 2008r., ceny rynkowe 1 m² nieruchomości przed i po zmianie planu, które posłużyły do obliczenia podstawy dla ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Powyższa całościowa analiza mogła znaleźć właściwe miejsce jedynie w nowym operacie szacunkowym. Nadto słusznie przyjęto, że w takich okolicznościach sprawy biegły nie miał podstaw do uwzględniania pierwotnych cen, gdyż w operacie z 27 marca 2008r. z jednej strony wartość rynkowa nieruchomości przed zmianą planu nie uwzględniała możliwości zabudowy zagrodowej, a z drugiej wartości rynkowa nieruchomości po zmianie planu nie uwzględniała trzech różnych funkcji przedmiotowej nieruchomości określonych w nowym planie miejscowym. Pierwotnie biegły dokonał szacowania przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu zupełnie innego stanu nieruchomości przed zmianą planu miejscowego i innego przeznaczenia po jego zmianie. Słusznie podnosi Kolegium Odwoławcze, że brak było podstaw do przyjęcia dla ustalenia jednorazowej opłaty wartości ustalonych przez biegłego w pierwotnym operacie z tego tylko względu, że skarżąca ich nie kwestionowała oraz że byłyby one jeszcze bardziej korzystne dla skarżącej przy obliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości. Nie można również pominąć faktu, iż na skutek ponownej wyceny ustalono w niniejszej sprawie niższą i korzystniejszą dla skarżącej opłatę planistyczną. Wbrew temu co podnosiła skarżąca, nie ma także znaczenia fakt, że pierwotny operat szacunkowy zachowywał swoją ważność przez 12 miesięcy, a okres ten jeszcze nie upłynął, gdy sporządzono nowy operat szacunkowy z dnia 23 października 2008r. Biegły w oparciu o nowe przesłanki ustalił bowiem ponownie wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed i po zmianie planu uwzględniając inne niż w pierwotnym operacie funkcje terenu. W ocenie Sądu słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że nowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza dotyczącymi określenia rynkowej wartości nieruchomości (art. 149 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość rynkową nieruchomości stanowi bowiem najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Prawidłowo uznano również, że nowy operat spełnia wymogi Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109). Rozporządzenie to wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w rozdziale 2 normuje ono, zgodnie z treścią art. 159 pkt 2 tej ustawy, sposoby określania wartości nieruchomości. W świetle zgromadzonych dowodów w aktach administracyjnych sprawy nie znalazł potwierdzenia zarzut skarżącej dotyczący ustalenia zawyżonej i nieobiektywnej wartości wzrostu nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego oraz że biegły posłużył się zasadami wyceny niezgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi przyjętymi przez rzeczoznawców majątkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Brychcy