I SA/Wa 2010/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 39/20 1. wymierza Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz H. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] czerwca 2022 r. H. M., reprezentowany przez adwokata, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie wyroku tut. Sądu z 12 maja 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 39/20, w przedmiocie bezczynności Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku J. R. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, domagając się wymierzenia organowi grzywny, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wywodził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższym wyrokiem zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. [...] w części w jakiej wniosek nie został już rozpoznany decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. numer [...], w terminie pięciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynęły do Urzędu [...], Biura Spraw Dekretowych w dniu [...] sierpnia 2020 r. Zatem termin na wykonanie przedmiotowego wyroku już upłynął, a wniosek w dalszym ciągu pozostaje bez rozpoznania, pomimo wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku. Mając na uwadze fakt, że Prezydent [...] nie wykonał wyroku objętego skargą, a także nie podejmował przez długi czas czynności realnie zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, poza pozorowanymi działaniami – w ocenie skarżącego - bezsprzecznie należy uznać, że jest to drastyczny przypadek zwłoki organu, której nie uzasadniają żadne obiektywne okoliczności. Ponadto w perspektywie dotychczasowego zachowania organu koniecznym jest stwierdzenie, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż nienałożenie sankcji na organ na rzecz skarżącego spowoduje, że w dalszym ciągu sprawa nie zostanie załatwiona. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w odniesieniu do części gruntu ww. nieruchomości, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], toczy się postępowanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Postępowanie to nie zostało zakończone z uwagi na spoczywający na organie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz konieczność rozpatrzenia ww. postępowania zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 7 ww. dekretu. Następnie organ wyjaśnił, że pismem z [...] lutego 2021 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] o wydanie opinii, czy w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., istnieje możliwość zwrotu przedmiotowej działki na rzecz następców prawnych dawnego właściciela. Ponadto pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ wezwał H. M. do złożenia do akt sprawy oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 1992 r., sygn. akt [...] oraz do przedłożenia w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1953 r., Rep. nr [...] i aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1955 r., Rep. nr [...], na podstawie których J. R. sprzedała udziały w budynku przy ul. [...] wraz z prawami i roszczeniami o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Przy piśmie z [...] marca 2022 r. strona przedłożyła jedynie kopie poświadczone za zgodność z oryginałem wskazanych aktów notarialnych. W toku prowadzonego postępowania organ pozyskał informację, że jedna ze stron postępowania zmarła. W związku z powyższym pismem z [...] sierpnia 2022 r. wystąpiono do Urzędu Stanu Cywilnego o odpis aktu zgonu W. J. oraz wezwano pełnomocnika strony do złożenia do akt sprawy dokumentu (postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia) po W. J. z domu M. oraz ponownie wezwano do złożenia w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] kwietnia 1992 r., sygn. akt I Ns [...], pod rygorem zawieszenia postępowania. Jednocześnie przedmiotowym pismem organ zawiadomił stronę o przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Pismem procesowym z [...] października 2022 r. Prezydent [...] poinformował o wydaniu w dniu [...] września 2022 r. decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku H. M. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Podkreślił przy tym, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2034/20, H. M. jako nabywca udziałów w prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie jest osobą uprawnioną do żądania rozpoznania wniosku J. R. z [...] listopada 1948 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że uprawnienie do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w art. 50 § 1 wiąże z posiadaniem interesu prawnego. W doktrynie zauważa się, że wykorzystanie w treści art. 50 § 1 p.p.s.a. sformułowania "każdy, kto ma w tym interes prawny" wskazuje na intencję prawodawcy odnośnie do odejścia od pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym (por. M.Jagielska, A.Wiktorowska, P.Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021). Odwołanie się zatem do art. 28 k.p.a. nie zawsze może zostać uznane za wystarczające. W świetle powyższego, uwzględniając uniwersalny charakter pojęcia legitymacji skargowej, Sąd przyjął, że uprawnienie do złożenia w niniejszej sprawie skargi przez H. M. wynika z jego procesowej pozycji strony, którą uzyskał poprzez złożenie skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku J. R. z [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], w części w jakiej nie został on rozpoznany decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. Jednocześnie podkreślić należy, że w toku rozpoznawania sprawy ze skargi na niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, Sąd nie jest władny objąć kontrolą uprawnienie do bycia stroną w sprawie objętej wnioskiem dekretowym. Wydanie zatem w dniu [...] września 2022 r. decyzji umarzającej postępowanie z wniosku H. M. z [...] listopada 2015 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], nie mogło stać się asumptem do wypowiedzi Sądu w powyższym zakresie. Skarga złożona w rozpoznawanej sprawie okazała się częściowo uzasadniona. W myśl art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Z analizy akt administracyjnych wynika, że w sprawie spełniony został ustalony przytoczonym powyżej przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a., warunek dopuszczalności skargi dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pismem z [...] czerwca 2022 r. skarżący wezwał bowiem Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 39/20. Sąd podkreśla, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyroki NSA: z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 oraz z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, CBOSA). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2019) Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W rozpoznawanej sprawie należało zauważyć, że wyrokiem z 12 maja 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 39/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę H. M. na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku J. R. z [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanej wyżej nieruchomości [...], w części w jakiej nie został on rozpoznany decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2003 r., w terminie pięciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku i akta sprawy zostały doręczone organowi w dniu [...] grudnia 2020 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny – tj. wywołana wnioskiem J. R., winna być rozpoznana. W konsekwencji termin ten upłynął w dniu [...] maja 2021 r. Decyzją z [...] września 2022 r. Prezydent Miasta [...], działając m.in. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), umorzył postępowanie z wniosku H. M. z [...] listopada 2015 r. W powyższych warunkach stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku zobowiązującego do rozpatrzenia wniosku dekretowego złożonego przez J. R., która w warunkach rozpoznawanej sprawy przybiera postać rażącą. Zaznaczyć przyjdzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; CBOSA). W tym miejscu wypada zaznaczyć, że każde niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym, w istocie uznać należy za naganne, lecz sąd zobowiązany jest w swojej ocenie do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd podkreśla, że pierwsze czynności w postępowaniu polegające na ustaleniu możliwości zwrotu nieruchomości w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wezwaniu strony do przedłożenia oryginałów lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, nadesłanych aktów notarialnych i postanowienia Sądu spadku, organ podjął w dniu [...] lutego 2021 r. Odpowiedź z Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] na powyższe pismo wpłynęła w dniu [...] marca 2021 r. Co prawda, biernością w zakresie zobowiązania do przedłożenia wymaganych dokumentów w zakreślonym przez organ, 14-dniowym terminie, wykazała się strona - wymagane dokumenty zostały bowiem złożone do akt sprawy dopiero w dniu [...] marca 2022 r. - niemniej jednak organ, po uzupełnieniu wymaganych dokumentów, nie podjął niezwłocznie działań mających na celu wydanie decyzji kończącej postępowanie dekretowe. W sprawie spełnione zatem zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 12 maja 2020 r., Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1.000 złotych jest adekwatną sankcją dla Prezydenta [...] za niewykonanie ww. wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 154 § 7 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie występuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.