II SA/Ol 592/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Powiatu Lidzbarskiego z dnia 19 grudnia 2019 r. nr OR.0710.18.2019 w przedmiocie ustalenia dla dróg powiatowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Powiatu Lidzbarskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 1) lit. a) i b), § 2 pkt 2) lit. a) i b) i § 2 pkt 3) lit. a) i b). UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim wywiódł skargę na Uchwałę Rady Powiatu Lidzbarskiego nr OR.0710.18.2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia powiatowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Powiatu Lidzbarskiego. Przedmiotową uchwałę zaskarżono w części, tj. w zakresie ustalonych w § 2 pkt 1 lit. a i b, w § 2 pkt 2 lit. a i b, w § 2 pkt 3 lit. a i b uchwały stawek rocznej oraz dziennej opłaty za zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych umieszczonych w pasie drogowym oraz urządzeń instrastruktury telekomunikacyjnej, odrębnie dla obszarów objętych pasem drogowym poza terenem zabudowanym oraz w terenie zabudowanym. Wniesiono o stwierdzenie nieważności tej uchwały we wskazanym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucono: istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu w § 2 pkt 1 lit. a i b, w § 2 pkt 2 lit. a i b, w § 2 pkt 3 lit. a i b uchwały delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawek rocznej opłaty za zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych umieszczonych w pasie drogowym oraz urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono powiatowi władztwa prawodawczego tj. w zależności od tego, czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na terenie zabudowanym, czy też poza terenem zabudowanym, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, podczas gdy przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego (w terenie zabudowanym lub poza nim) jako kryterium do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem i argumentacją zaprezentowanymi w skardze. Organ wskazał, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia teren zabudowany jak i niezabudowany. W pasie drogowym są zarówno tereny zabudowane (ulice), jak i tereny niezabudowane. Przy ustalaniu stawek organ uwzględnił między innymi rodzaj elementu zajętego pasa drogowego. Argumentowano w odpowiedzi na skargę, że elementem pasa drogowego może być ulica (teren zabudowany), jak i teren niezabudowany. Uzasadnia to różnicowanie opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego czy stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dotyczą ulicy (teren zabudowany), czy też terenu niezabudowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511), u.s.p., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 23 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458, CBOSA). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 2068), u.d.p. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zgodnie zaś z ust. 9 art. 40 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. W konsekwencji, należy opowiedzieć się za poglądem (vide: wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1829/13; II GSK 593/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl), zgodnie z którym opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze nie powinny być różne, ponieważ poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że zróżnicowanie wysokości stawek jest możliwe, jednakże wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p. Żadne zaś z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego na terenie zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). Podkreślić zaś należy, że delegację ustawową należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco i nie można jej domniemywać. Nie jest dopuszczalne też stosowanie analogii. W ocenie Sądu wbrew stanowisku organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę nie można przyjąć, że dopuszczalność rozróżnienia stawek opłat odnoszących się do terenu zabudowanego i niezabudowanego wynika z rodzaju elementu zajętego pasa drogowego. Po pierwsze, jak wskazano wyżej normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. W związku z powyższym z zapisu tego nie można wywieść, że rodzaj elementu pasa drogowego można odnieść do terenu zabudowanego i niezabudowanego. Po drugie, rodzaj elementu pasa drogowego oznacza jaka część pasa została zajęta np. chodnik, jezdnia, drogowy obiekt inżynierski, co ma oczywiście przełożenie na płynność i utrudnienia w ruchu, stopień skomplikowania prac w pasie drogowym, co w konsekwencji może wpływać na wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Po trzecie wreszcie, ulicę w sieci dróg publicznych wyróżnia położenie, decydujące o konieczności obowiązywania regulacji szczególnych. Według art. 4 pkt 3 ustawy ulice są drogami położonymi na terenie zabudowy lub obszarze przeznaczonym do zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisach komentowanego aktu, jak również w prawie o ruchu drogowym, nie ma wyjaśnienia pojęcia "teren zabudowy". Teren zabudowy nie jest tym samym, co obszar zabudowany w rozumieniu art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Teren zabudowany to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagający urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast terenem przeznaczonym pod zabudowę jest obszar przeznaczony pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym terenem będzie także obszar przeznaczony pod zabudowę w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2010). Nadmienić należy również, że delegacja ustawowa do wydania przedmiotowej uchwały jest ściśle określona właśnie w art. 40 ust. 8 u.d.p. i nie stanowi jej Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a w którym to rozporządzeniu określono stawki opłat w zależności od zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym i poza nim. W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że Rada Powiatu, wprowadzając w § 2 pkt 1 lit. a i b, w § 2 pkt 2 lit. a i b, w § 2 pkt 3 lit. a i b przedmiotowej uchwały odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, przekroczyła przysługujące jej kompetencje do określania stawek opłat określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. W powołanym przepisie nie ma bowiem odniesienia do terenu zabudowanego lub niezabudowanego. (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, CBOSA). W ocenie Sądu analiza kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące § 2 pkt 1 lit. a i b, w § 2 pkt 2 lit. a i b, w § 2 pkt 3 lit. a i b przedmiotowej uchwały, należy uznać za zasadne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.