II SA/Sz 556/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE 1. W dniu [...] lutego 2022 r. A. P. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta W. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. 2. Burmistrz Miasta W. (dalej przywoływany jako: "Organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Swoje stanowisko Organ uzasadnił niespełnieniem ustawowych przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia, tj. okolicznością powstania niepełnosprawności matki po terminach określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. 3. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że opiekuje się mamą. W odwołaniu przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako: "Organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r."), utrzymało ww. decyzję Organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Organ odwoławczy wskazał, że Skarżący ma 63 lata, nie mieszka z matką i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe z żoną; jest osobą bierną zawodowo, gdyż ostatnie zatrudnienie zakończyło się 31 grudnia 2000 r., jest synem osoby niepełnosprawnej, która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2002 r. jako osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji. Dalej Organ wskazał, że jak wynika z wywiadu środowiskowego zakres opieki Skarżącego nad matką nie jest na tyle absorbujący, żeby uniemożliwiał mu podjęcie pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. Tym samym zdaniem Organu związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad matką nie istnieje a świadczy o tym rzeczywisty zakres tej opieki. 5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu wskazał, że wywiad środowiskowy przeprowadzony był przed 3 laty, zaś matka Skarżącego obecnie, ze względu na niezdolność do samodzielnej egzystencji nie opuszcza swojego miejsca zamieszkania a wszelkie obowiązki związane z zabezpieczeniem jej potrzeb, łącznie z utrzymaniem higieny osobistej, przygotowaniem posiłków, aplikacji leków, przemieszczania się w mieszkaniu, pomocy z załatwianiem potrzeb fizjologicznych spoczywają na Skarżącym, któremu pomocy udziela żona. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego wskazała naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki, mimo, że matka Skarżącej jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. - art. 7, 8, w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału. - art. 15 w zw. z art. 139 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności przez Organ II instancji i orzeczenie na niekorzyść strony. - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego podniosła, że Skarżący nie ma żadnych możliwości podjęcia zatrudnienia, gdyż obarczony jest obowiązkiem sprawowania opieki nad matką, która ma 95 lat i cierpi na wiele schorzeń. Wymaga ona stałej opieki, wykazuje postępującą demencję, próbując samodzielnie napalić w piecu doprowadziła do zadymienia i przyjazdu straży pożarnej, dlatego też Skarżący musi pozostawać w ciągłej dyspozycji, także w nocy. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. 7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. 8. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy i argumentacja Organów nie jest wystarczająca do odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. 9. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przedstawiły Organy, obecnie Sąd jedynie dla przypomnienia przytacza treść przepisów. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowił w pierwszej instancji m.in. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia". Prawidłowe jest stanowisko Organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i ugruntowanego na jego podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można uzasadniać odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać z pominięciem art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poza tym decyzję odmowną oparto na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga uwzględnienia także treści ust. 1a art. 17 u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 10. Zacytowane przepisy określają przesłanki, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a. wyznacza zaś kolejność uprawnionych. Z treści cytowanych unormowań wynika jednoznacznie, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny wynika ze szczególnej więzi prawnej łączącej krewnych i małżonków. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (por. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. 11. Organ II instancji stwierdził, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki, zarówno z tego powodu, że opieka którą sprawuje Skarżący nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej, jak i z tego powodu, że Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że matka Skarżącego jest osobą schorowaną i wymaga opieki i pomocy w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych ze strony osób trzecich. Takiej pomocy i wsparcia udziela jej syn, który sprawuje opiekę. Organ wskazał, że z treści opisanego przez wnioskodawcę zakresu czynności wykonywanych podczas opieki wynika, że czynności stricte opiekuńcze wykonywane przez Skarżącego względem matki ograniczają się do wizyt kilka razy w tygodniu i sprowadzają się do robienia zakupów, dozowania leków, sprzątania, przynoszenia obiadów ze stołówki, zakupu opału i palenia w piecu. W ocenie Organu, opisane przez Skarżącego czynności nie stanowią o sprawowaniu stałej permanentnej opieki, uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia. 12. Odnosząc się do kwestii zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 nie zawiera definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie musi to być opieka całodobowa, jednak nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). W tej sprawie bezsporne jest to, że matka Skarżącego ma ustaloną niezdolność do samodzielnej egzystencji (na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, orzeczoną przez lekarza orzecznika ZUS, którą traktuje się jak znaczny stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że K. P. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Taki zapis potwierdza, że matka Skarżącego wymaga nie tylko pomocy, lecz także stałej, i długotrwałej opieki. Matka Skarżącego, mimo, że Skarżący z nią nie mieszka, nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie i bezspornie z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że to Skarżący sprawuje nad nią opiekę, która ma coraz szerszy zakres, biorąc pod uwagę tak wiek, jak i rodzaj schorzeń osoby wymagającej opieki. Konieczność towarzyszenia matce w codziennych czynnościach wskazuje, że Skarżący musi sprawować nad matką opiekę stałą. Nie może on zatem podjąć zatrudnienia, poza tym wystarczy zestawić okres powstania niepełnosprawności matki z zakończeniem zatrudnienia przez Skarżącego by zauważyć zbieżność w czasie tych dwóch zdarzeń. Stan zdrowia niepełnosprawnej i zakres czynności z tym związanych, dają podstawę do oceny, że niepełnosprawna wymaga opieki stałej. W sprawie podkreślenia wymaga, że Skarżący pobierał zasiłek dla opiekuna przyznany decyzją nr [...] [21] z dnia [...] czerwca 2014 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Z akt sprawy wyraźnie wynika, że dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego (zrezygnował z pobierania ww. zasiłku w dniu 8 lutego 2022 – k. 46 akt adm.). Organ decyzją uchylił świadczenie dla Skarżącego mniej korzystne i jeszcze przed orzekaniem w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zasiłku (11 lutego 2022 r.). W ocenie Sądu mógł zatem słusznie oczekiwać, że przyznane mu zostanie świadczenie korzystniejsze, zgodnie z jego wnioskiem i dokonanym wyborem. Tymczasem 3 dni później Organ I instancji odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś Organ odwoławczy orzeczenie to utrzymał w mocy. Wątpliwości Sądu budzi zatem i nie sprzyja budowaniu zaufania do organów administracji podjęcie rozstrzygnięcia, którego Skarżący się nie spodziewał w sytuacji, gdy konieczność dokonania wyboru oraz zrzeczenie się prawa do odwołania od decyzji uchylającej przyznany zasiłek dla opiekuna zostały wskazane przez sam Organ, na co Skarżący zwrócił uwagę podczas rozprawy. 13. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że Skarżący nie był aktywny zawodowo przed złożeniem wniosku przez wiele lat, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. Skarżący ma 59 lat, ani zatem wiek ani stan zdrowia nie wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia. Niewątpliwie Skarżący mógłby podjąć zatrudnienie i jak wynika z akt sprawy, przed chorobą matki pracował, co potwierdzają świadectwa pracy (do roku 2001). Od roku 2012 wnioskował o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku dla opiekuna. W kolejnych wywiadach środowiskowych zawartych w aktach sprawy fakt sprawowania opieki nad matką nie budzi wątpliwości. Sąd wskazuje jednak, że wystąpienie drugiej z przesłanek - niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki, jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym Skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w lutym 2022 r. - w okresie, w którym jego matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niezdolnych samodzielnej egzystencji. Skarżący sprawuje obecnie nad matką opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. 14. Sąd stwierdził zatem, że Organ II instancji niewłaściwie ocenił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 a Organ I instancji także art. 17 ust. 1b u.ś.r. 15. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję. Rzeczą Organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku Skarżącego i odwołania, z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).