II OSK 1880/08

TEZY stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postepowania w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 611/08 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., IV SA/Wa 611/08 oddalił skargę I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy: a) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków I. D. i K. B., odmówiło na podstawie art.157 § 3 w zw. z art.28 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy Izabelin z dnia [...] maja 1998 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki dotyczyły zespołu urządzeń oczyszczalni ścieków gminnych "Mokre Łąki", ogrodzenia terenu oraz niezbędnej infrastruktury technicznej dla obsługi całego obiektu, na działkach o numerach ewidencyjnych 849, 850/3, 851, 852, 865/2, 860/1 we wsi T. w G. I.. b) Po rozpoznaniu wniosku I. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało w dniu [...] lutego 2008 r. decyzję nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej poprzedzone jest ustalaniem przesłanki przedmiotowej w postaci aktu administracyjnego, którego nieważność miałaby być stwierdzona oraz przesłanki podmiotowej, tj. wnioskodawcy, który był stroną postępowania zwykłego lub osoby, która powołując się na naruszenie swojego interesu prawnego jest uprawniona do żądania stwierdzenia nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności mają zastosowanie artykuły 28 i 64 § 4 K.p.a. Stroną tego postępowania jest nie tylko strona wcześniejszego zwykłego postępowania zakończonego wydaniem decyzji, ale również - każdy czyjego uprawnienia lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. I. D. i K. B. nie są właścicielkami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki. Osoby te powołują się na oddziaływanie oczyszczalni na zdrowie ludzi i pogorszenia stanu środowiska. Nie są to przesłanki wystarczające dla stwierdzenia interesu prawnego wnioskodawczyń. Fakt negatywnego oddziaływania inwestycji może ewentualnie uzasadnić roszczenia o charakterze cywilnoprawnym. Przepis prawa materialnego, gwarantujący pozycję strony w rozumieniu art.28 K.p.a., musiałby określać zakres ochrony nieruchomości znajdujących się w otoczeniu inwestycji lub w inny sposób chronić właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. c) W skardze na powyższą decyzję, twierdzenie o posiadaniu interesu prawnego I. D. uzasadniła faktem naruszaniem jej dóbr osobistych i majątkowych przez oczyszczalnię ścieków w T.. Obiekt ten znajduje się w niedalekiej odległości od działki Skarżącej. Jego funkcjonowanie godzić będzie w zasady ochrony środowiska naturalnego. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2008 r. podniósł, że stronami wnioskowanego postępowania nie są wyłącznie właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z kwestionowanym obiektem. Oczyszczalnia napowietrza ścieki i dlatego niekorzystnie oddziałuje w znacznie większym promieniu. 2. Wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., IV SA/Wa 611/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008, nr [...]. W ocenie Sądu I. instancji organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art.28 K.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego (art.157 § 3 K.p.a.). Skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art.28 K.p.a., ponieważ nie jest właścicielką, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której jest zlokalizowana sporna inwestycja. Okoliczności powołane w skardze świadczą o naruszeniu interesu faktycznego strony, a nie – interesu prawnego. Ewentualna uciążliwość oparów z oczyszczalni ścieków nie wystarczy do uznania za stronę postępowania administracyjnego. Nie wskazuje to również na rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art.156 § 1 pkt. 2 K.p.a. 3. W skardze kasacyjnej I. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez zaakceptowanie błędnej wykładni art.40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz.139 poź. zm.) w powiązaniu z art.28 K.p.a., polegającej na błędnym uznaniu, iż stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być tylko właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której lokalizowana jest inwestycja. Sądowi I.instancji zarzucono również naruszenie art.113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), polegające na zamknięciu rozprawy, pomimo tego, że nie został dostatecznie wyjaśniony zasięg immisji pochodzących z oczyszczalni ścieków oraz stopień ich uciążliwości dla Skarżącej. Oczyszczalnia ścieków jest bardzo uciążliwa również dla nieruchomości znajdujących się w pobliżu, choć nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. W zaskarżonym wyroku Sąd zastosował zawężającą interpretację pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym i zupełnie pominął, iż interes prawny może znajdować umocowanie również w tzw. "prawie refleksowym". Interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną. Dlatego błędne jest twierdzenie Sądu I.instancji, że roszczenia cywilnoprawne wynikające z oddziaływania oparów z oczyszczalni na działkę skarżącej nie mają znaczenia w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność, ze skarżąca mogłaby dochodzić roszczeń odszkodowawczych lub wystąpić z roszczeniem negatoryjnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, przeciwko osobie, która narusza jej prawa właścicielskie, nie pozbawia skarżącej uprawnienia do wszczęcia lub udziału w postępowaniu administracyjnym, którego celem jest określenie sposobu zagospodarowania, a więc także sposobu korzystania z nieruchomości, z której pochodzą immisje oddziałujące na nieruchomość skarżącej. Należałoby zatem ustalić, w jakim stopniu inwestycja zagraża interesowi faktycznemu skarżącej, który jest chroniony m.in. przepisami o ochronie własności (art.140 i art.222 k.c.). Zamknięcie rozprawy, pomimo braku takich ustaleń mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art.113 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i następującym po nim postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczy spór dotyczył prawnego znaczenia zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Odmiennie niż Skarżąca I. D., organy administracyjne oraz Sąd I. instancji odrzucił możliwość wyznaczenia kręgu stron postępowania (odpowiednio) administracyjnego i sądowoadministracyjnego z uwzględnieniem tego faktycznego zasięgu. B. Dla tak zdefiniowanego sporu zasadnicze znaczenie ma czynnik czasowy. Kwestionowana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w dniu 27 maja 1998 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz.415 ze zm.). Natomiast I. D. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w 2006 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn. zm., dalej powoływana jako "u.plan.zag.prz."). Zmiana materialnoprawnych podstaw kształtowania warunków zabudowy polegała w szczególności na wprowadzeniu późniejszą ustawą zasady dobrego sąsiedztwa oraz kategorii "obszaru analizowanego" (art.61 u.plan.zag.prz.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nietrafne są wywody skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim opierają zarzut na ustawie z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek z 2006 r. o stwierdzenie nieważności podlega ocenie na podstawie kryteriów określonych w ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć już ocena samej kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy oparta być musi na ustawie z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia bardziej zobiektywizowaną ocenę legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności poprzez zobowiązanie do wyznaczenia strefy analizowanej. C. Nie ma wątpliwości, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania poprzedzającego ewentualne stwierdzenie nieważności jakiejkolwiek decyzji. W niniejszej sprawie to rozgraniczenie w połączeniu ze zmianą reżimu materialnoprawnego ustalania warunków zabudowy ma kluczowe znaczenie — gdyż czyni możliwość nieco innego ukształtowania kręgu stron legitymowanych do żądania stwierdzenia nieważności pod rządem ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym — w porównaniu z kręgiem osób legitymowanych do żądania wydania decyzji tego rodzaju pod rządem ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno organ administracyjny, jak i Sąd I instancji odmawia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu działki, która nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycji. Skarga kasacyjna przeciwstawia temu stanowisku - negatywne oddziaływanie inwestycji, które wyklucza normalne korzystania z działek. Skarżąca domaga się uznania, że to oddziaływanie narusza interes prawny legitymujący właściciela i użytkownika wieczystego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nieprawidłowo Sąd I. instancji uznaje, że rozstrzygające znaczenie ma topograficzna bliskość, bezpośrednie sąsiedztwo działek, których właściciele pozostają w konflikcie. Skrajnie wąskie (restrykcyjne) wyznaczenie przez organy administracyjne I. i II. instancji oraz przez Sąd I. instancji kręgu stron postępowania w sprawie nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest rażąco sprzeczne z art.61 w związku z art.54 pkt 2 lit.d u.plan.zag.prz. i w związku z art.28 K.p.a. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy (podobnie por. w szczególności: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. II SA/Po 296/08). Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego". Funkcje zabudowy tego terenu i jego zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań stawianych nowej zabudowie i zagospodarowaniu (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. nr 164, poz.1588). Rozbieżności w orzecznictwie ograniczają się do odpowiedzi na pytanie czy działkami sąsiednimi (których właściciele są stronami postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy) są wszystkie działki położone w granicach analizowanego obszaru czy tylko niektóre z nich. W orzecznictwie można spotkać się zarówno poglądem o konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach analizowanego obszaru (por wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., II OSK 1732/0, wyrok NSA z 21 listopada 2008 r., II OSK 1449/07, wyrok WSA z dnia 25 marca 2008 r., II SA/Kr 38/08, wyrok WSA z 21 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2289/07, wyrok WSA z 19 lutego 2008 r., II SA/Wr 597/07, wyrok WSA z 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04), jak i ze stanowiskiem, że uwzględnić należy tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela (użytkownika wieczystego) działki dalej położonej wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA 17 lipca 2008 r., II SA/Gd 322/08, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., II SA/Bd 243/08, wyrok WSA z 24 marca 2006 r., II SA/Ke 536/05). Żaden z tych i wielu innych orzeczeń sądów administracyjnych nie kwestionuje jednak bardziej generalnej reguły, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W postępowaniu administracyjnym kontrolowanym przez Sąd I. instancji organy administracyjne zobowiązane były do wyznaczenia granic obszaru analizowanego na gruncie obecnie obowiązującej ustawy, tak jak granice zostałyby wyznaczone, gdyby inwestycja była realizowana pod rządem ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten zabieg pozwoliłby na prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów legitymowanych do wnioskowania o stwierdzenie nieważności. Natomiast sama ważność decyzji podlega ocenie na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji w roku 1998 r. W tej sytuacji należało uwzględnić skargę, gdyż ewentualne uchybienia proceduralne w toku postępowania przez Sądem I instancji nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania. D. Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości, zaś na podstawie art.188 w związku z art.193 i art.145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. — uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] lipca 2007 r. O kosztach nie orzekano stosownie do art.258 § 2 pkt 7 P.p.s.a.