II OSK 3715/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2464/18 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2018 r. znak DOA.7111.200.2018.JNO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2454/18, oddalił skargę M. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z 27 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. N. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda) z dnia 20 lipca 2018 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. Skargę na powyższe postanowienie GINB wniosła M. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, czemu skarżąca nie zaprzecza i o czym świadczy jej wniosek z dnia 20 października 2017 r. zatytułowany "ponowne żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji", że Wojewoda prowadził już postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie przyjmując, że wniosek złożyła osoba nieuprawniona. Ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r. GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jakkolwiek umorzenie postępowania nieważnościowego z "pierwszego" wniosku skarżącej miało charakter wyłącznie formalny (procesowy), to argumentacja Wojewody, której niesłusznie nie podzielił GINB, o niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania dotyczącego zgodności z prawem decyzji Starosty, jest - zdaniem Sądu - prawidłowa. Umorzenie postępowania stanowiło ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego. Decyzja ta została wydana w stosunku do tego samego podmiotu – skarżącej M. N. i dotyczyła tego samego stanu faktycznego. Rację ma natomiast skarżąca twierdząc, że GINB dokonał oceny jej interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w postępowaniu, które w istocie nie zostało wszczęte, skoro Wojewoda odmówił jego wszczęcia. Rozważania GINB dotyczące analizy projektu zagospodarowania terenu i obszaru oddziaływania spornej inwestycji były zatem zbędne wobec prawidłowego przyjęcia przez Wojewodę, że nie można domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Niemniej jednak w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd podzielił natomiast stanowisko GINB, że bez znaczenia w realiach rozpoznawanej sprawy pozostaje kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Słusznie organ w tym zakresie stwierdził, że okoliczność ta może wpływać wyłącznie na merytoryczną poprawność kwestionowanej decyzji, ale ta nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a. traktowanego jak przepisy prawa materialnego, polegające na jego wadliwym, niewłaściwym zastosowaniu, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego zastosowaniu, - art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na ich niezastosowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że podlegające kontroli sądu administracyjnego akty administracyjne oceniane są pod względem zgodności z prawem w chwili ich podejmowania. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w realiach niniejszej sprawy zachodził stan powagi rzeczy osądzonej. W postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 kwietnia 2016 r. jednoznacznie przesądzono, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 7 września 2015 r. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji nie ma wpływu na to ostateczne rozstrzygnięcie. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, mogłoby ono mieć znaczenie przy merytorycznej ocenie poprawności decyzji Starosty z dnia 7 września 2015 r., jednakże nie podlega ona badaniu w niniejszym postępowaniu. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza art. 61a § 1 k.p.a., gdyż przyjęcie, że skarżąca jest osobą niebędącą stroną w przedmiotowej sprawie zostało wcześniej prawomocnie przesądzone wskazaną wyżej ostateczną decyzją. W tej sytuacji nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż Sąd I instancji słusznie ocenił, że w toku postępowania administracyjnego nie naruszono tych unormowań. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tych unormowaniach (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.