II OSK 1891/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu K. – K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 214/13 odrzucającego skargę Powiatu K.- K. na wezwanie Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wezwania rady powiatu do niezwłocznego powołania dyrektora publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz wezwania rady powiatu do uzupełnienia składu osobowego zarządu powiatu postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 214/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego na wezwanie Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2013 r., nr NK.II.4110.3.2013.IM w przedmiocie wezwania rady powiatu do niezwłocznego powołania dyrektora publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz wezwania rady powiatu do uzupełnienia składu osobowego zarządu powiatu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo Wojewody Opolskiego z 4 marca 2013 r. nie jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Sąd podał, że wezwanie w niniejszej sprawie zostało wydane na zasadzie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej u.s.p., który to przepis określa przesłanki i tryb zastosowania środka nadzorczego, o charakterze personalnym, polegającego na rozwiązaniu zarządu powiatu. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli zarząd powiatu dopuszcza się powtarzającego naruszenia Konstytucji lub ustaw, wojewoda wzywa radę powiatu do zastosowania niezbędnych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu powiatu. W razie rozwiązania zarządu, do czasu wyboru nowego, funkcję zarządu pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Wydane w tym trybie rozstrzygnięcie nadzorcze podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stosownie do art. 85 ust. 1 u.s.p., z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Dalej Sąd ten wywiódł, że ten rodzaj postępowania nadzorczego znajduje także zastosowanie w przypadku organów samorządu gminnego, bowiem ustawodawca w art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określił tryb postępowania w przypadku, gdy powtarzających naruszeń prawa dopuszcza się organ wykonawczy gminy (czyli wójt, burmistrz, bądź prezydent). Również poglądy i uwagi wyrażone w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie interpretacji przepisów dotyczących postępowania nadzorczego przewidzianego przepisami ustawy o samorządzie gminnym należy stosować w drodze analogii także do postanowień dotyczących postępowania nadzorczego w stosunku do zarządu powiatu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego na gruncie uregulowania zawartego w art. 83 ust. 2 u.s.p. nie ulega wątpliwości, że przepis ten określa przesłanki i tryb zastosowania środka nadzorczego o charakterze personalnym, polegającego na rozwiązaniu zarządu powiatu. W świetle tego przepisu, wydanie środka nadzorczego w postaci odwołania zarządu powiatu poprzedzone jest postępowaniem, które składa się z kilku obligatoryjnych etapów, w których splatają się uprawnienia wojewody i Prezesa Rady Ministrów, a także ministra do spraw administracji publicznej. Wyróżnić należy etap wstępny, polegający na wezwaniu rady powiatu przez wojewodę do zastosowania niezbędnych środków. Etap ten może, ale nie musi, prowadzić do podjęcia kolejnej czynności postępowania. Dopiero bowiem brak skutków wezwania otwiera następny etap postępowania uprawniający wojewodę do wystąpienia, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji, z wnioskiem o rozwiązanie zarządu powiatu. Podjęcie tej czynności (wezwania rady powiatu), warunkuje dalsze procedowanie i umożliwia Prezesowi Rady Ministrów wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego o rozwiązaniu zarządu. Etapem końcowym analizowanej procedury jest zaś wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów osoby, która do czasu wyboru nowego zarządu pełni jego funkcję. Analizując możliwość wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w ramach omówionego wyżej postępowania, Sąd I instancji podniósł, że przy określeniu aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie u.s.p., granice przedmiotowe skargi wyznacza art. 85 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten natomiast przesądza o możliwości wniesienia skargi jedynie na "rozstrzygnięcie organu nadzorczego". Redakcja przywołanego uregulowania pozwala uznać, że przedmiotem zaskarżenia jest kwalifikowana grupa aktów, określana jako "rozstrzygnięcia", a nie każda czynność organu nadzoru, do której podjęcia jest on uprawniony w toku procedury przewidzianej prawem. Sąd ten też zwrócił uwagę na to, że immanentną cechą pojęcia "rozstrzygnięcie" jest element decyzyjności, władztwa, wpływu na coś w sposób decydujący. W u.s.p. ustawodawca wielokrotnie posługuje się pojęciem "rozstrzygać" w takim właśnie znaczeniu (np. w art. 8 ust. 1, art. 25h). Zdaniem Sądu, skoro wezwanie do zaprzestania naruszeń prawa jest jednym z etapów wymaganych w procedurze zmierzającej do rozwiązania zarządu powiatu, wymienionych w art. 83 ust. 2 u.s.p., to gdyby racjonalny ustawodawca chciał objąć uprawnieniem do zaskarżenia (wniesienia skargi sądowoadministracyjnej) wszystkie czynności organu nadzoru przewidziane w tym przepisie, w tym również wezwanie do zaprzestania naruszeń, wówczas dałby temu wyraz wskazując je w art. 85 ust. 1 u.s.p. w sposób precyzyjny, analogicznie, jak to uczynił w odniesieniu do stanowisk zajmowanych przez inne organy w trybie art. 77b tej ustawy. Tymczasem dyspozycją art. 85 ust. 1 u.s.p. objęte zostały "rozstrzygnięcia organu nadzorczego", do których nie można zaliczyć wydanego przez wojewodę wezwania do zastosowania niezbędnych środków. Wezwanie to, nie rozstrzyga bowiem o niczym merytorycznie, tak samo zresztą jak i wniosek o rozwiązanie zarządu powiatu. Wykonanie tych czynności może dopiero dać podstawę do podjęcia czynności o charakterze władczym przez Prezesa Rady Ministrów. Zdaniem Sądu, wezwanie do zastosowania niezbędnych środków, wydane na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.p. posiada charakter uzupełniający (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 899, 901) i ma jedynie na celu wskazanie organom powiatu, które z jego działań były wadliwe. Posiada ono cechy czynności mobilizującej i dyscyplinującej, warunkującej zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego sensu stricto w postaci rozwiązania zarządu, jednakże samo w swej istocie nie rodzi skutków prawnych przypisanych rozstrzygnięciu nadzorczemu. Ponadto, wezwanie nie przesądza jeszcze, że wojewoda wystąpi do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozwiązanie zarządu powiatu, a jedynie wskazuje, że taki zamiar leży po stronie organu nadzoru. Istotą i celem wezwania jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez wzywany organ, który dokonał kwestionowanych czynności (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 351). Z tego względu, zdaniem Sądu I instancji czynność wojewody podjęta w procedurze zmierzającej do rozwiązania zarządu powiatu, polegająca na wezwaniu rady powiatu do zastosowania niezbędnych środków, nie jest rozstrzygnięciem podlegającym kontroli sądowej, o jakim mowa w art. 85 ust. 1 u.s.p. Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że naruszenia interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji powiatu, wyznaczającego interes prawny do wniesienia skargi stosownie do unormowania zawartego art. 85 ust. 1 u.s.p., można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia organu nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie ich zdolności do działania oraz władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność tych jednostek, przez pozbawienie ich działań skutków prawnych lub uniemożliwienie podjęcia działania (por. postanowienia NSA: z 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, LEX nr 54845 oraz z 21 lutego 2007 r., II GSK 299/06, LEX nr 326273). Dostrzegł również, że w tej samej jednostce redakcyjnej, tj. w art. 85 ust. 3 u.s.p., ustawodawca konsekwentnie posłużył się pojęciem "rozstrzygnięcie nadzorcze", wskazując podmioty uprawnione do złożenia skargi oraz podstawę jej wniesienia w postaci uchwały lub zarządzenia organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze to akt organu nadzoru kończący postępowanie nadzorcze i konkretyzujący środek nadzoru, który organ chce zastosować (por. Z. Kmieciak i M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", ST 2001, nr 1-2, s. 93). Zdaniem tego Sądu, czynności wezwania rady powiatu do zastosowania niezbędnych środków nie można zakwalifikować do tej kategorii. Wezwanie rady do zastosowania niezbędnych środków, jako wymagany element całego postępowania nadzorczego przeprowadzanego w trybie art. 83 ust. 2 u.s.p., podlegać będzie kontroli sądowej dopiero w ramach sprawy ze skargi na rozstrzygnięcie o rozwiązaniu zarządu powiatu, wydane przez Prezesa Rady Ministrów. Akt ten stanowi niewątpliwie "rozstrzygnięcie organu nadzoru" w rozumieniu art. 85 ust. 1 u.s.p., gdyż z mocy art. 76 ust. 1 w związku z art. 77 tej ustawy Prezes Rady Ministrów jest organem nadzoru nad działalnością gminną, a orzeczenie o rozwiązaniu zarządu powiatu ma charakter władczy. Rzeczą sądu dokonującego weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia o rozwiązaniu zarządu powiatu będzie bowiem skontrolowanie prawidłowości całego poprzedzającego je postępowania nadzorczego poprzez zbadanie, czy spełnione zostały wszystkie etapy procedury określonej w art. 83 ust. 2 u.s.p., w tym również zasadność zarówno wezwania do zastosowania niezbędnych środków, jak i wniosku o rozwiązanie zarządu powiatu. Poza tym Sąd podał, że użyte w przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. pojęcie "aktu nadzoru" jest szersze od pojęcia "rozstrzygnięcia organu nadzoru". Jak wskazuje się w literaturze, akty nadzoru to tylko takie wypowiedzi, które mają charakter władczy i kreują określoną sytuację prawną lub zawierają autorytatywną ocenę pewnego stanu rzeczy (por. Z. Kmieciak i M. Stahl, op. cit., s. 97). Przy określeniu aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym, granice przedmiotowe skargi wyznacza przepis szczególny, tj. art. 85 ust. 1 tej ustawy. Wezwania wydanego w trybie art. 83 ust. 2 u.s.p., zgodnie z przedstawionymi wyżej wywodami, nie sposób zakwalifikować też do kategorii rozstrzygnięć nadzorczych ani do innych aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika Powiat Kędzierzyńsko – Kozielski zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając Sądowi I instancji, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że wezwanie do niezwłocznego powołania Dyrektora ZOZ i uzupełnienia składu Zarządu Powiatu nie spełnia kryteriów aktu nadzoru nad działalnością samorządu, przez co na czynność tę nie przysługuje skarga do Sądu. Sądowi I instancji zarzucono też naruszenie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca o samorządzie powiatowym, poprzez stwierdzenie, że wezwanie do niezwłocznego powołania Dyrektora ZOZ i uzupełnienia składu zarządu Powiatu nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym podlegającym uzupełnieniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że użyte w art. 3 § 2 P.p.s.a. pojęcie aktu nadzoru nie jest ujmowane w literaturze przedmiotu jednolicie. Jak wskazano, np. Z. Kmieciak uważa, pojęcie aktu nadzoru w rozumieniu ustawowym należy łączyć z władczymi wypowiedziami organów nadzoru. Zdaniem, E. Ochendowskiego natomiast pojęcie to obejmuje swoim zakresem rozstrzygnięcia organu nadzorczego oraz inne akty nadzoru. Autor skargi kasacyjnej podzielił stanowisko autorów opowiadających się za szerokim pojęciem aktu nadzoru. W odpowiedzi na skargę kasacyjną działający przez profesjonalnego pełnomocnika Wojewoda Opolski, podzielając stanowisko Sądu I instancji w zakresie niedopuszczalności skargi w sprawie niniejszej, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako niezasadna. Zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej u.s.p. są nieusprawiedliwione. Na wstępie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wyrażone w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy i uwagi w zakresie interpretacji przepisów dotyczących postępowania nadzorczego przewidzianego przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwłaszcza art. 96 ust. 2 tejże ustawy, mają – analogicznie – zastosowanie także do postanowień dotyczących postępowania nadzorczego w stosunku do zarządu powiatu, określonych w art. 83 ust. 2 u.s.p. Na gruncie uregulowania zawartego w art. 83 ust. 2 u.s.p. przedstawione zostało postępowanie prowadzące do rozwiązania zarządu powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, zgodnie z którym czynność podjęta na jednym z etapów tego postępowania, w tym przypadku wystosowanie przez wojewodę wezwania do zaprzestania naruszeń, nie może być przedmiotem osobnej skargi do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wezwanie do zaprzestania naruszeń nie stanowi "ingerencji w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego". Taki charakter będzie miało dopiero rozwiązanie zarządu powiatu przez Prezesa Rady Ministrów. W szczególności, wezwanie do zaprzestania naruszeń nie obliguje Prezesa Rady Ministrów do rozwiązania zarządu powiatu, jest natomiast warunkiem wystąpienia przez wojewodę z takim wnioskiem i warunkiem rozwiązania zarządu (jeżeli wcześniej podejmowane działania nie przyniosły rezultatów). W związku z tym, wezwanie do zaprzestania naruszeń może podlegać ocenie sądu administracyjnego dopiero w przypadku zakończenia postępowania i rozwiązania zarządu. Argumenty przedstawione w skardze przez Powiat Kędzierzyńsko-Kozielski a dotyczące zasadności samego wezwania, mogą zostać wzięte pod uwagę na kolejnych etapach: przez wojewodę przy wystąpieniu przez wojewodę z wnioskiem o rozwiązanie zarządu powiatu, bądź też Przez Prezesa Rady Ministrów przy rozwiązaniu tego zarządu, ale, co wyżej zaznaczono, kontroli sądowoadministracyjnej zostaną poddane dopiero razem z rozstrzygnięciem w przedmiocie rozwiązania zarządu powiatu. Co więcej, prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny w przedmiocie istnienia lub nieistnienia naruszeń Konstytucji lub ustaw, dokonane przy rozpoznaniu skargi na wezwanie do zaprzestania tych naruszeń, mogłoby rodzić z jednej strony pytania o związanie Prezesa Rady Ministrów takim orzeczeniem, a z drugiej o możliwość i zakres kontroli wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie rozwiązania zarządu powiatu. Trzeba również uznać, że przed prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie wezwania do zaprzestania naruszeń nie byłoby też możliwe wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozwiązanie zarządu powiatu. Podsumowując, wezwanie do zaprzestania naruszeń nie będzie "rozstrzygnięciem organu nadzorczego", o którym mowa w art. 85 ust. 1 u.s.p., ale czynnością proceduralną podejmowaną na jednym z etapów postępowania prowadzącego do wydania takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do pojęcia "aktu nadzoru" z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., należy zauważyć, że będą to wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec gminy jakiegokolwiek środka nadzoru. Przedmiot takich aktów jest daleko bardziej zróżnicowany niż przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego. Do aktów nadzoru zalicza się bowiem "rozstrzygnięcia organu nadzorczego", "zajęcie stanowiska", "zarządzenia zastępcze wojewody", czy też "postanowienia sygnalizacyjne" (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., komentarz do art. 3, teza 32-35), a więc ogólnie rzecz biorąc akty, bez których nie jest możliwe podjęcie czynności przez organ jednostki samorządu terytorialnego (np. zajęcie stanowiska) lub też akty, które rozstrzygają jakąś sprawę (rozstrzygnięcie organu nadzorczego, zarządzenie zastępcze wojewody). Wskazany charakter aktów nadzoru nie pozwala uznać, że należy do nich również wezwanie do zaprzestania naruszeń, przy uwzględnieniu całości procedury opisanej w art. 83 ust. 2 u.s.p. Sprawny nadzór nad organem jednostki samorządu terytorialnego jest tutaj związany z konstrukcją, która zakłada, że prawidłowość wystosowanego wezwania w pierwszej kolejności bada Prezes Rady Ministrów, jako organ nadzoru. Następnie, już po rozwiązaniu zarządu, może tego dokonać sąd administracyjny. Art. 85 ust. 1 u.s.p. odnosi się wyraźnie do rozstrzygnięć organu nadzorczego, w tym do rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 83 ust. 2 u.s.p. Należy jednak uznać, w świetle przedstawionej wcześniej argumentacji, że dopiero rozwiązanie zarządu powiatu przez Prezesa Rady Ministrów ma charakter rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego też, ani zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., ani zarzut naruszenia art. 85 ust. 1 u.s.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W takim stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.