I OSK 716/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1030/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1030/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Starosta Wałecki, na podstawie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] maja 2013 r., w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, skierował J. S. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii A, B1, B. W odwołaniu J. S. zarzucił naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędną jego wykładnię oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez przekroczenie upoważnienie ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podniósł, ze zgodnie z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Czyli według zapisów prawnych szkolenie może przejść każdy kierowca, który posiada prawo jazdy dłużej niż rok. Żaden inny wyjątek nie istnieje. Powołując się orzecznictwo sądowe odwołujący się stwierdził, że norma § 8 ust. 6 rozporządzenia poszerza zakres wyłączenia określony unormowaniem rangi ustawowej. Przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji na podstawie wniosku ustalił, że J. S. w okresie od dnia 9 czerwca 2012 r. do dnia 12 maja 2013 r. dopuścił się pięciokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego i otrzymał z tego tytułu 25 punktów karnych wpisanych do prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających wymienione przepisy. J. S. w dniu 10 czerwca 2013 r. odbył szkolenie. Kolegium podkreśliło jednak, że w dniu odbycia szkolenia odwołujący, na podstawie wpisów do wskazanej ewidencji, posiadał już 25 punktów, a więc powyżej ustalonego maksymalnego limitu, który w obowiązujących przepisach został określony na liczbę 24 (ostatnie wykroczenie nastąpiło w dniu 12 maja 2013 r.). Kolegium wyjaśniło, że nie jest uprawnione do decydowania o niezgodności normy prawnej o charakterze wykonawczym z normą ustawową. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzucił naruszenie: - art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przez błędną jego wykładnię i uznanie, że odbyte przez skarżącego w dniu 10 czerwca 2013 r. szkolenie nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego; - § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez przekroczenie upoważnienie ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym; - art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie odwołującego się o ilości posiadanych przez niego punktów karnych, co uniemożliwiło mu skorzystanie z prawa do kursu doszkalającego w odpowiednim czasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbara Rzuchowska wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w momencie przekroczenie przez kierowcę 24 punktów karnych automatycznie wszczyna się procedurę skierowania takiego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ustalił, że w dniu 22 maja 2013 r. wpłynął do Starosty Wałeckiego wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do J. S., który w okresie od dnia 9 czerwca 2012 r. do dnia 12 maja 2013 r. dopuścił się pięciokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, otrzymując łącznie 25 punktów karnych. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Sąd wskazał obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Ten ostatni przepis upoważnia organy policji do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Na mocy art. 130 ust. 4 ustawy, minister spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości, sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Rozporządzeniem wykonawczym regulującym wymieniony zakres, obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji, jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), który w § 3 stanowi, że ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. W dalszych przepisach szczegółowo uregulowano postępowanie przed organami policji związane z dokonywaniem wpisu (§ 4) czy usuwaniem wpisu do ewidencji (§ 5, § 6). W ocenie Sądu, analiza treści przepisu będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy wskazuje, iż jest to decyzja o charakterze związanym, co oznacza, że organ kierujący, a więc starosta, nie ma uprawnień do badania celowości otrzymanego od organu policji skierowania czy prawidłowości naliczenia przez ten organ liczby punktów karnych. Zarzut skarżącego o naruszeniu art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest więc bezpodstawny, gdyż kwestia zmniejszenia liczby punktów karnych w wyniku odbytego szkolenia nie leży w kompetencji organów orzekających o skierowaniu na egzamin sprawdzający, lecz w gestii Policji. Wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi czynność materialno-techniczną, która może być, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przedmiotem odrębnej skargi. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego, czy i jakie ten organ zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub skarżąc bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Reasumując Sąd podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, nie można skutecznie zakwestionować ilości punktów wpisanych do ewidencji bowiem organy prowadzące to postępowanie nie są uprawnione do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję. Trafnie zatem organy oceniły stan faktyczny i prawidłowo oparły swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Według Sądu, nie można też organom zarzucić naruszenia art. 9 K.p.a. Wszelkie czynności odnoszące się do ewidencji punktów karnych należą do organu prowadzącego tę ewidencję i jedynie ten organ mógł udzielić skarżącemu informacji o ilości posiadanych punktów karnych, gdyby skarżący z takim zapytaniem się zwrócił. Skargę kasacyjną złożył J. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 i art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zamieszczony w tym artykule katalog ograniczeń jego stosowania nie jest jedynym ograniczeniem w odliczeniu punktów, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego: § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym – w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. Podstawa procesowa kasacji została skonstruowana wadliwie. Wnoszący kasację powołał szereg przepisów, ale nie podał, na czym ich naruszenie polegało. Nie uczynił tego w podstawie kasacji, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie jest więc możliwe merytoryczne odniesienie się do postawionego zarzutu. Można jedynie zauważyć, że przepisy art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. nie zostały naruszone, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli administracji publicznej poprzez rozpoznanie skargi i zastosowanie środka przewidzianego w ustawie, tj. poprzez wydanie wyroku. Dyspozycja przepisu art. 135 P.p.s.a. nie mogła być zastosowana, gdyż skarga nie została uwzględniona (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1467/10). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy. Przypomnieć warto, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawione. Zarzut naruszenia przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornego zagadnienia materialnoprawnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może zaś być merytorycznie rozważony, gdy naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w tym przepisie, zostanie skonkretyzowane. Tej konkretyzacji zabrakło nie tylko w podstawie kasacji, ale także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odniesienie się do materialnej podstawy kasacji rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że w sprawie nie miał zastosowania przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Przepis ten został uchylony z dniem 9 czerwca 2012 r. na mocy § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488). Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego z aktu normatywnego, który na skutek uchylenia, w czasie postępowania administracyjnego, a więc także w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał i nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygania sprawy administracyjnej powoduje, że ta część skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1735/04). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zamieszczony w tym artykule katalog ograniczeń jego stosowania nie jest jedynym ograniczeniem w odliczeniu punktów. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Stosownie zaś do treści art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, to Policja prowadzi ewidencje kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Decyzja starosty ma zatem charakter rozstrzygnięcia związanego. Weryfikacja przypisanej kierowcy liczby punktów nie należy do organu właściwego w myśl art. 114 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi czynność materialno-techniczną, która może być, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przedmiotem odrębnej skargi. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego czy i jakie ten organ zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub skarżąc bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1732/11; wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11). Niezależnie od tego skonstatować można, że już wykładnia językowa art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym wskazuje na to, że w razie przekroczenia 24 punktów, nie ma możliwości podejmowania innych działań, niż skierowanie przez komendanta wojewódzkiego Policji wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a następnie wydanie decyzji przez starostę. Z uwagi na treść zestawionych norm art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym nie można przyjąć, by po przekroczeniu 24 punktów karnych kierowca mógł odbyć szkolenie skutkujące zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 130 ust. 3 i 4 Prawa o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię. Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową zawarta w art. 130 ust. 4. Jak bowiem wynika z powyższych uwag, regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia, wyłączająca możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na liczbę punktów przekraczającą 24, jest zgodna z literalnym brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, realizuje cel unormowań ustawowych oraz mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 tej ustawy. Wykładnia przedstawiona w skardze kasacyjnej, według której istniałaby możliwość zmniejszenia liczby punktów po przekroczeniu liczby 24 punktów, jest nie tylko sprzeczna z brzmieniem powołanych przepisów ustawy, ale niweczyłaby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy (por. w/w wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10; wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10; wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10; wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11; wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1808/13, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 8