II SA/Sz 966/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art.71 ust. 1 , art.71 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. z 2020r., poz. 1409 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.z." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2021r.,poz.735 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", Starosta [...] orzekł o odmowie przyznania B. M., dalej jako "strona" lub "skarżąca" zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów ustawy o promocji zatrudnienia [...] stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że strona uznana została za osobę bezrobotną z dniem [...] maja 2021 r. Do rejestracji przedłożyła świadectwa pracy za okres: 1. [...].09.2019r. do [...]08.2020r.- niepełny wymiar czasu pracy, 2. [...].02.2020r. do [...].06.2020r.- niepełny wymiar czasu pracy, 3. [...].09.220 r. do [...].11.2020 r. – pełny wymiar czasu pracy 4. umowę o pracę na zastępstwo od [...].02. 2020 r. do [...].06.2020 r. 5. wypowiedzenie umowy o pracę na zastępstwo z dnia [...].11.2020 r. 6. umowę o pracę [...] z [...].05.2019 r. Organ wskazał następnie, że do ustalenia uprawnień przy niepełnym wymiarze czasu pracy zasadnicze znaczenie ma wysokość osiąganego wynagrodzenia. Powiatowy Urząd Pracy w S. wystąpił więc z pismem do pracodawców B. M. o udzielenie informacji czy pracując w niepełnym wymiarze czasu osiągała minimalne wynagrodzenie, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy. W oparciu o te dokumenty organ stwierdził, że strona nie spełnia warunków zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy umożliwiających przyznanie prawa do zasiłku, ponieważ w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji czyli od [...]11.2019 r. do [...].05.2021 r. posiada 322 dni z okresów dających prawo do zasiłku. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Wojewody podnosząc, że w dniu [...] czerwca 2021 r. złożyła do ZUS wniosek o ustalenie prawa do zasiłku chorobowego w okresie od [...] listopada 2020 r. do [...] stycznia 2021 r., ponieważ w tym czasie, po rozwiązaniu w dniu [...] listopada 2020 r. przez pracodawcę umowy o pracę, przebywała na zwolnieniu lekarskim trwającym ponad 30 dni kalendarzowych. Ustalenie przez ZUS w terminie 30 dniu prawa do zasiłku chorobowego będzie podstawą do ponownego wyliczenia okresu osiągania przez nią co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę przez 365 dni w okresie 18 miesięcy, dającego podstawę do wypłaty zasiłku dla bezrobotnego. W decyzji z dnia [...] maja 2021 r. okres ten stanowił 322 dni. Podniosła, że do okresu 365 dni, o których mowa w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ust. 1 pkt 2 zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego. Jednocześnie zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego podstawa wymiaru zasiłku chorobowego z tytułu pracy w pełnym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skarżąca wniosła także o umożliwienie jej uzupełnienia odwołania o dokumentację z ZUS. Wojewoda, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust 1 u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Organ odwoławczy wskazał, że okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację strony w PUP, która miała miejsce dopiero [...] maja 2021 r. liczony jest zatem od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2021 r. i w tym przedziale czasowym strona winna udokumentować swoją aktywność zawodową w wymiarze 365 dni, w czasie których osiągała minimalne wynagrodzenie za pracę, od którego były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w tym Fundusz Pracy. Z analizy dokumentów dostarczonych przez stronę oraz raportu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - stan na dzień [...] czerwca 2021 r. wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (liczonym od [...]września 2019 r. do [...] maja 2021 r.) Skarżąca nie posiadała łącznie 365 dni okresów zatrudnienia, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem w zawitym okresie czasu, podstawy wymiaru składek na ubezpieczeń społeczne i Fundusz Pracy w miesiącach od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. były niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę i wynosiły [...] zł., zatem okresu tego nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku. Okresy, które można zaliczyć do prawa do zasiłku wynoszą 322 dni. Są to okresy zatrudnienia od [...] listopada 2019 r. do [...] czerwca 2020 r., tj. 232 dni oraz okres od [...] września 2020 r. do [...] listopada 2020 r. tj. 90 dni. Organ podkreślił, że liczba dni i minimalna wysokość wynagrodzenia uprawniającego do ubiegania się o zasiłek zostały bezwzględnie określone przez ustawodawcę w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia [...]. Ustawodawca podając liczbę "365 dni" określił, w sposób wiążący dla organów administracyjnych minimalną ilość dni w ciągu których bezrobotny musi świadczyć pracę i osiągać z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie, aby uzyskać prawo do zasiłku. Warunki muszą być spełnione łącznie. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że zasiłek dla bezrobotnych w przypadku skarżącej nie będzie przysługiwał od dnia rejestracji. Końcowo Wojewoda zauważył, że organy zatrudnienia działają i podejmują decyzje na podstawie przepisów prawa oraz na podstawie posiadanych dokumentów przedłożonych również przez osoby bezrobotne. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i na ich podstawie prawo do zasiłku dla bezrobotnych może otrzymać wyłącznie osoba spełniająca wszystkie warunki w nich określone. W przypadku udokumentowania pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, o który skarżąca wystąpiła do ZUS, sprawa przyznania zasiłku dla bezrobotnych będzie mogła być ponownie rozpatrzona. B. M. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do organu I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że nie mogła wykazać okresów branych pod uwagę przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z winy ZUS i lekarza rodzinnego, który błędnie wpisał jej NIP. Podniosła, że na skutek jej wniosku o ustalenie prawa do zasiłku chorobowego ZUS w K. uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2021 r. i przyznał jej zasiłek chorobowy za okres od [...] listopada 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. Obecnie ZUS ponownie rozpatruje sprawę zasiłku chorobowego za okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. Skarżąca nadesłała do Sądu plik dokumentów – między innymi zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2021 r. wystawione przez ZUS Oddział w K., z którego wynika, że w okresie od [...] listopada 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. pobierała zasiłek chorobowy, a podstawa wymiaru zasiłku była wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – j.t.), została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do przekonania, że narusza ona prawo. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organy obu instancji wskazały, że skarżąca nie spełnia kryteriów niezbędnych do przyznania świadczenia, bowiem okresy zatrudnienia wzięte pod uwagę wynosiły 322 dni z wymaganych 356 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Stosownie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a) u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni Do okresu tego, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z. zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Inaczej mówiąc warunkami skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych są posiadanie odpowiednio długiego stażu pracy w okresie 18 miesięcy przed rejestracją i osiąganie zarobków na ustalonym przez ustawodawcę poziomie – minimalnego wynagrodzenia za pracę. Dopiero łączne spełnienie obu warunków – to jest przepracowanie 365 dni w ciągu 18 miesięcy przed rejestracją i osiąganie dochodów w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne daje organowi możliwość przyznania świadczenia. Organy obu instancji uznały, że w przypadku skarżącej warunki te nie zostały spełnione. Organy obu instancji szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącej, a analiza zgromadzonych dokumentów doprowadziła do wniosku, że skarżąca nie spełnia warunku długości zatrudnienia pomimo tego, że skarżąca sygnalizowała w toku postępowania, że po zakończeniu zatrudnienia pozostawała na zwolnieniu lekarskim, jednak z powodu błędu lekarza przy wystawianiu zwolnienia i wpisania błędnego numeru NIP nie mogła otrzymać zasiłku chorobowego i udokumentować powyższej okoliczności. Skarżąca wskazywała, że wystąpiła do ZUS z wnioskiem o wyjaśnienie i zmianę decyzji w tym zakresie i domagała się umożliwienia przedstawienia stosownych dokumentów w tym zakresie. Ostatecznie wraz ze skargą przedłożyła dokumenty, z których wynikało, że w okresie od dnia od [...] listopada 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. pobierała zasiłek chorobowy, a podstawa wymiaru zasiłku była wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia. Niewątpliwie zatem organom znany był fakt, iż przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych toczy się postępowanie dotyczące istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności – a mianowicie okresu, w którym skarżącej przysługiwał zasiłek chorobowy, którego podstawa wymiaru uprawniała zaliczenie tego okresu do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Wynika to chociażby z notatki służbowej sporządzonej dzień przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W notatce tej wyrażono wątpliwość, co do możliwości wstecznego wystawienia zwolnienia lekarskiego. Tymczasem, jak wynikało z wyjaśnień skarżącej zwolnienie lekarskie zostało wystawione, ale z błędem. Sprawa tocząca się przez organem ubezpieczeń społecznych dotyczyła zatem nie wystawienia nowego zwolnienia, ale naprawienia popełnionego przez lekarza błędu, o czym skarżąca informowała organy prowadzące postępowanie. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym miejscu należy również przywołać wyartykułowaną w art. 7b k.p.a. zasadę współdziałania organów. Zgodnie z treścią tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Jak wskazuje się w doktrynie, prawna doniosłość przywołanego przepisu polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Komentarz do art. 7b, LEX/El. 2018). Na gruncie niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu przytoczonych wyżej zasad prawidłowego procedowania i w związku z podnoszonymi przez stronę konsekwentnie okolicznościami, mogącymi mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, należało wyjaśnić, czy i jakie postępowania toczą się przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i umożliwić stronie uzupełnienie dokumentów we wskazywanym przez nią zakresie. Jakkolwiek należy organowi przyznać rację, iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, to jednak nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że w sytuacji, gdy strona – jak w niniejszej sprawie, wskazuje na okoliczności, których udowodnienie zależy od wyniku innego postępowania, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie ich we własnym zakresie, bądź umożliwienie tego stronie. Skoro organ zaniechał ustalenia powyższych okoliczności, to niewątpliwie doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów, a to z kolei prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić ustalenia wynikające z przeprowadzonego przez ZUS postępowania i wystawionego przez ten organ zaświadczenia.