I ONP 2/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o unieważnienie orzeczeń: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OSK 950/12 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1504/11 postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 388/11 w sprawie ze skargi Uniwersytetu Zielonogórskiego na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej objęcia ubezpieczeniami społecznymi postanawia: umorzyć postępowanie UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. objął ubezpieczeniami społecznymi K. K. w okresie od 3 września 2001 r. do 28 lutego 2002 r.; od 1 października 2002 r. do 31 lipca 2003 r. oraz od 1 września 2003 r. do 31 marca 2005 r. i wymierzył składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe zdrowotne i na Fundusz Pracy za: grudzień 2001 r., styczeń 2002 r., styczeń 2003 r., marzec 2003 r., maj 2003 r., czerwiec 2003 r., sierpień 2003 r., grudzień 2003 r., styczeń 2004 r. – czerwiec 2004 r., sierpień 2004 r., grudzień 2004 r., luty 2005 r. i marzec 2005 r. Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze wniósł w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprzeciw od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2006 r., w przedmiocie objęcia K. K. obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, żądając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zielonej Górze, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 180 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. wniósł Uniwersytet Zielonogórski. Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w Zielonej Górze, działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 180 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83a ust. 2 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do WSA w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję dnia [...] lipca 2010 r. wniósł Uniwersytet Zielonogórski, żądając jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Go 990/10, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną. Zdaniem Sądu sprawa ta nie należała do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, że z art. 83 ust. 1 i 4 u.s.u.s. wynika, iż każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Kontroli sądu powszechnego podlegają również decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., ponieważ nie są one wymienione w powołanym art. 83 ust. 4. W ocenie Sądu ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uregulowała wyłącznie w art. 83 ust. 2 u.s.u.s., a więc od decyzji Zakładu wydanych na podstawie tego przepisu odwołanie przysługuje do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.; dalej: k.p.c.). Przedmiotowa sprawa nie należy więc do właściwości sądu administracyjnego. WSA w Gorzowie Wielkopolskim podniósł także, że tylko z samego faktu, stosowania przez ZUS przepisów k.p.a. nie można wywieść, iż decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. nie są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie można bowiem uznać, że skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, iż od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego. Przyjęcie poglądu opowiadającego się za poddaniem kontroli rozstrzygnięć organów dotyczących tego samego stosunku prawnego sądownictwu powszechnemu czy administracyjnemu, z uwagi na tryb prowadzonego postępowania, jest nie do pogodzenia z wykładnią systemową, zasadą spójności prawa oraz założeniem o racjonalności ustawodawcy. Uniwersytet Zielonogórski oraz Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze wnieśli skargi kasacyjne na powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 388/11, uchylił zaskarżone postanowienie, wyrażając pogląd, że decyzje wydane w przedmiocie nieważności przewidziane w art. 83a ust. 2 ustawy – jako decyzje administracyjne podlegały kontroli sądu administracyjnego, a więc odrzucenie skargi było nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Go 447/11, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania WSA w Warszawie. Podniesiono, że zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w Zielonej Górze działał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a więc decyzja została wydana w imieniu organu centralnego mającego siedzibę w Warszawie. W takiej sytuacji, na podstawie art. 13 § 2 p.p.s.a., sądem właściwym do rozpoznania sprawy będzie WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/11, oddalił skargę wniesioną przez Uniwersytet Zielonogórski. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 388/11, w którym wskazano na właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zakończonych decyzją organu rentowego wydaną w trybie nadzwyczajnym, jeśli od takiej decyzji nie wniesiono odwołania do właściwego sądu powszechnego. Dokonując oceny merytorycznej podniesionych w skardze zarzutów, WSA w Warszawie uznał, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2006 r., nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji prawidłowo organ odmówił stwierdzenia nieważności. Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 950/12, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wskazano, że rolą Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organu administracyjnego, nie była merytoryczna kontrola decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem społecznym, a wyłącznie weryfikacja, czy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Kontrola kasacyjna wykazała, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. nr PG IV Pa/Pg 8/14, Prokurator Generalny, na podstawie art. 172 p.p.s.a. zwrócił się o rozważenie wystąpienia z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o unieważnienie prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 950/12. W ocenie Prokuratora Generalnego przedmiotowy wyrok, zawierający merytoryczne rozstrzygnięcie, wydany został w sprawie, która w chwili orzekania nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 172 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wniósł o: 1. unieważnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 950/12 w całości; 2. unieważnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/11 w całości; 3. unieważnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 388/11 w całości. W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA wskazał, że przesłankę unieważnienia, na podstawie art. 172 p.p.s.a., orzeczeń o sygn. akt: I OSK 950/12, II GSK 388/11, VII SA/Wa 1504/11 stanowi okoliczność, że orzeczenia te zostały wydane w sprawach, których przedmiot nie podlegał kognicji sądów administracyjnych. Wnioskiem objęto szerszy zakres spraw, niż to wskazał Prokurator Generalny w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r., z uwagi na to, iż wyżej wskazane orzeczenia zostały wydane w jednej sprawie sądowoadministracyjnej. Podkreślono dalej, że właściwość sądu administracyjnego ma charakter stały, wynikający z rodzaju stosunku prawnego regulowanego przez przepis prawa. Istnienie drogi sądowoadministracyjnej, będącej możliwością rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, ma charakter obiektywny. Stanowi ona bezwzględną przesłankę procesową statuującą możliwość wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Brak tej przesłanki oznacza niedopuszczalność drogi sądowej. W takiej sytuacji "stwierdzenie wystąpienia uprzedniej (pierwotnej) lub następczej (wtórnej) niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej już po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego powoduje konieczność skorzystania ze szczególnego środka nadzoru judykacyjnego przewidzianego w art. 172 P.p.s.a," (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 34). Obiektywny i pierwotny charakter kognicji sądu administracyjnego powoduje, że orzeczenie wydane w sprawie, która nie podlegała w chwili jego wydania właściwości sądu administracyjnego, powinno zostać unieważnione w trybie określonym w art. 172 p.p.s.a. Pogląd powyższy został podzielony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, w której uznano, że od ostatecznej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uzasadniając wniosek w zakresie unieważnienia w całości wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 950/12 Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał dodatkowo, że przy wydawaniu tego orzeczenia pominięto stanowisko zajęte w powołanej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., nie stosując jednocześnie trybu przewidzianego w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1-2 stosuje się odpowiednio. W doktrynie wskazuje się, że zawarte w abstrakcyjnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie przepisów prawnych nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w żadnej sprawie sądowoadministracyjnej, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z żadnym toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym. Pośrednia moc wiążąca rozstrzygnięcia zawartego w uchwale w stosunku do sądów administracyjnych, organów administracji publicznej i skarżących oraz innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego wynika z postanowień art. 269 p.p.s.a., który określa tryb postępowania, jaki powinien uruchomić skład orzekający sądu administracyjnego rozpoznający sprawę, jeśli nie podziela stanowiska zajętego w uchwale NSA (T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 1007). Pośrednia moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych powinna być rozumiana jako sytuacja, w której stanowisko zajęte przez NSA w treści uchwały wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której nie nastąpi zmiana stanowiska (A. Wiktorowska, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 859). Tym samym związanie uchwałami abstrakcyjnymi ma charakter względny w tym znaczeniu, że istnieje sformalizowany tryb pozwalający na odstąpienie od poglądów w nich wyrażonych (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 224). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Wykładnia zawarta w uchwale abstrakcyjnej nie ma więc mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie, a wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych w sposób pośredni. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 p.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała (por. wyroki: z 9 października 2012 r., lI FSK 583/11, z 12 marca 2014 r., l OSK 2996/13, z 10 kwietnia 2014 r., II FSK 765/12). Zaznaczono ponadto, że w przedmiotowej sprawie wyłonił się problem związania Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 950/12 wykładnią art. 83a ust. 2 u.s.u.s. dokonaną w uchwale abstrakcyjnej z dnia 11 czerwca 2013 r., a ustaleniem w takich sprawach kognicji sądów administracyjnych postanowieniem NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 388/11. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że zagadnienie wystąpienia kolizji norm wynikających z przepisów art. 190 i art. 269 § 1 p.p.s.a. zostało rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, w której wskazano, że, gdy po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA, a przed rozpoznaniem kolejnej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę wyrażającą stanowisko odmienne od zaprezentowanego w swoim wcześniejszym wyroku, sąd ten przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej zobowiązany jest, z uwagi na art. 269 § 1 p.p.s.a., odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. Podniesiono, że celem sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej jest przede wszystkim zapewnienie stanu poszanowania i jedności prawa, a nie tylko rozumianej w sposób formalny zgodności powtórnie kwestionowanego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z dokonaną wcześniej, w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej, wykładnią obowiązującego prawa. Efektywność tej kontroli wymaga, aby uznać związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale tego Sądu, a nie wykładnią przyjętą w wyniku rozpoznania poprzedniej skargi kasacyjnej. Jeśli bowiem postępowanie jest "w toku", to muszą być zastosowane wszystkie środki zapewniające efektywność tej kontroli. Stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego konsumuje niejako wykładnię dokonaną w podjętym wcześniej wyroku tego Sądu. Granice związania uchwałą wyznacza data jej podjęcia. W sytuacji, gdy nie uruchomiono wskazanej w art. 269 § 1 p.p.s.a. procedury w celu przełamania wyrażonego w uchwale stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej zobowiązany jest odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Wobec tego w sprawie o sygn. akt I OSK 950/12 Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale o sygn. akt I OPS 1/13, wyłączającym kognicję sądów administracyjnych w sprawach dotyczących decyzji ostatecznych ZUS, wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., powinien uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wniosek o unieważnienie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 388/11 uzasadniono faktem, że w sprawach tych błędnie przyjęto, iż do rozpoznania skarg na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanych w trybie stwierdzenia nieważności, właściwe są sądy administracyjne. Tymczasem w tego rodzaju sprawach, co potwierdziła uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., nie istniała kognicja sądu administracyjnego. Wnioskiem nie objęto postanowienia WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Go 990/10, ponieważ w świetle poczynionych rozważań jest ono prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Złożony przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 172 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawie. Brak w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy, która byłaby rozpoznana na podstawie przepisu art. 172 p.p.s.a., wymaga przedstawienia uwag ogólnych co do zasadniczych przesłanek, warunkujących weryfikację w tym trybie prawomocnych orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne obu instancji. W piśmiennictwie wskazano, że złożenie wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego służy przede wszystkim realizacji interesu publicznego, wyrażającego się w dążeniu ustawodawcy do zapewnienia prawidłowości rozstrzygnięciom sądowym. Weryfikacja prawomocnego wyroku lub postanowienia dokonywana w trybie art. 172 p.p.s.a. musi uwzględnić dwie przeciwstawne wartości, którymi są z jednej strony konieczność zachowania stabilności oraz trwałości prawomocnych orzeczeń sądowych, a z drugiej strony dążenie do uzyskania sprawiedliwego rozstrzygnięcia kończącego spór przed sądem. Nadzwyczajny charakter omawianego środka nie powinien prowadzić do utraty bytu prawnego prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w tych sytuacjach, w których nie jest to absolutnie konieczne (zob. System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, t. 10, s. 629, 634, 637). Warto dodać, że w wypowiedziach doktryny, dotyczących analogicznej instytucji unormowanej w art. 64 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, również akcentuje się to, że wniosek o unieważnienie jest środkiem służącym wyeliminowaniu orzeczeń dotkniętych wadami o fundamentalnym, kwalifikowanym znaczeniu, w następstwie których rozstrzygnięcie sądu jest nie do utrzymania z punktu widzenia dobra wymiaru sprawiedliwości (zob. System prawa procesowego cywilnego, pod red. T. Erecińskiego, J. Gudowskiego, t. III, cz. 2, Wydawnictwo LexisNexis, s. 1645-1656). W niniejszym postępowaniu ocena zasadności wniosku wymagała rozważenia, czy wskazane w nim orzeczenia wydane zostały w sprawie niepodlegającej właściwości sadów administracyjnych. Z uwagi na argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku w pierwszej kolejności odnieść się należy do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13, która w ocenie Prezesa NSA potwierdza brak kognicji sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Zważywszy na unormowanie art. 269 § 1 p.p.s.a. oraz treść uchwały NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 – nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA z 13 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1504/11, powinien uwzględnić ww. uchwałę z 11 czerwca 2013 r., czego – jak wynika z uzasadnienia wyroku I OSK 950/12 – nie uczynił. Zgodnie z treścią uchwały sygn. akt I OPS 1/13: "Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Przytoczona uchwała podjęta została w związku z niejednolicie rozstrzyganym w orzecznictwie sądów problemem dotyczącym tego, czy od decyzji wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (organ rentowy) na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czy odwołanie do sądu powszechnego. Z uzasadnienia uchwały wynika, że w istocie kontrowersje odnosiły się do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego o charakterze formalnoprawnym, a więc takich, które nie rozstrzygają i nie kończą sprawy co do jej istoty w znaczeniu materialnoprawnym. W pozostałym bowiem zakresie niejednolitość orzecznictwa występująca na tle rozgraniczenia właściwości sądów powszechnych i administracyjnych ustała na skutek uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, według której: "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w przedmiocie nieważności przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych". Zaznaczyć należy, że z treści obu przytoczonych uchwał wynika zasadniczo, że od decyzji wydanych przez organ na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zastrzec przy tym należy, że występujące różnice w sposobie sformułowania treści obu uchwał nie mają merytorycznie istotnego znaczenia. Dla właściwego jednak ich odczytania przypomnieć warto, że w sprawach ubezpieczeń społecznych rozpoznawanych przez ZUS (organ rentowy) decyzje wydawane są w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a zasadą wynikającą z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. jest ich zaskarżanie odwołaniem, przenoszącym sprawy do rozpoznania na drogę postępowania sądowego. Oznacza to, że w sprawach ubezpieczeń społecznych decyzje nie zapadają "w toku instancji", lecz są wydawane w ramach odrębnego postępowania, w którym weryfikacji nie dokonuje organ wyższego stopnia lecz sąd powszechny właściwy do rozpoznania odwołania. W rezultacie cechę ostateczności uzyskują decyzje kończące jednoinstancyjne postępowanie prowadzone przez organ rentowy. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W piśmiennictwie wskazano, że w toku instancji administracyjnej nie przysługuje żaden środek odwoławczy od decyzji rentowych. Wobec tego, od momentu wydania decyzje rentowe mają charakter ostateczny. Z kolei w świetle przepisu art. 269 k.p.a. decyzje rentowe stają się aktami prawomocnymi na skutek oddalenia od nich odwołania przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych bądź na skutek upływu terminu do jego wniesienia (zob. R. Babińska, Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, Wyd. Oficyna a Wolters Kluwer business 2007, s. 74-76). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w powyższym rozumieniu decyzją ostateczną była, wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zielonej Górze na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., decyzja z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu z [...] czerwca 2006 r. Stosownie do wymienionej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta nie podlegała zaskarżeniu w trybie administracyjnym, otwierającym drogę sądowoadministracyjną, lecz przysługiwało od niej odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zaznaczyć należy, że wniesienie odwołania od decyzji organu rentowego powoduje przeniesienie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na drogę postępowania sądowego i z tym momentem dochodzi do wszczęcia sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. W myśl art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c., przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących ubezpieczeń społecznych (por. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, Wyd. C.H. Beck 2011, s. 785). Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika jednoznacznie, że odwołanie od decyzji organu rentowego w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych pełni rolę pozwu i wszczyna postępowanie sądowe. Przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania sądowego jest w tym wypadku dzień wniesienia odwołania do organu rentowego – art. 477(9) § 1 k.p.c. (zob. wyrok SN z 4 stycznia 2008 r., I UK 202/07). W analizowanym przypadku mamy natomiast do czynienia z sytuacją polegającą na tym, że odwołania wniesionego od decyzji organu rentowego nie przekazano do sądu powszechnego lecz zostało ono rozpoznane w toku instancyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną przez Dyrektora Oddziału ZUS z upoważnienia Prezesa ZUS, zaskarżoną następnie jako decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z przyczyn wyżej przedstawionych należało uznać, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. wydana została w warunkach nieważności, gdyż z momentem wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nastąpiło wszczęcie sprawy cywilnej a Zakład Ubezpieczeń Społecznych utracił kompetencję do dalszego jej rozpoznawania w administracyjnym trybie instancyjnym. W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że wydana przez organ administracyjny decyzja rozstrzygająca sprawę nienależącą do postępowania administracyjnego jest decyzją pozbawioną podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zajmowane jest również stanowisko, że w takiej sytuacji zastosowanie może mieć ewentualnie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednak najczęściej przypadki decyzji administracyjnych podjętych w sferze stosunków cywilnoprawnych są traktowane jako typowe przykłady decyzji wydanych bez podstawy prawnej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, s. 656-658; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 798; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 824, 827). Niejednolicie kształtuje się natomiast praktyka orzecznicza w omawianym zakresie. Według jednego nurtu orzeczniczego sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji wydanej przez organ administracji w sprawie cywilnej bez podstawy prawnej – zobowiązany jest do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok SN z 21 września, III ARN 45/94; wyrok NSA z 8 listopada 1995 r., I SA 1690/94; wyrok NSA z 12 maja 1995 r., II SA 217/94; wyrok NSA z 29 marca 1990 r., I SA 142/90; wyrok NSA z 26 marca 1993 r., SA/Lu 1339/92; wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 1704/09; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2010 r., II SA/Wa 1850/09; wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2006 r., II SA/Wa 550/06; wyrok WSA w Białymstoku z 26 lutego 2009 r., II SA/Bk 738/08; wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r., I OSK 162/05). Również w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 działanie organu administracji bez podstawy prawnej (tj. w braku normy kompetencyjnej) potraktowano jako przykład naruszenia przepisów ustrojowych i zauważono, że sytuacja, w której dochodzi do naruszenia przez organ administracji przepisu ustrojowego w przeważającej większości wypadków będzie kwalifikowana jako przesłanka do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Według natomiast alternatywnej linii orzecznictwa przypadek wydania przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę cywilną kończy się odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec stwierdzenia braku właściwości sądu administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że w sprawach, w których skargi składane były na decyzje ZUS w przedmiocie nieważności, zasadniczo sądy administracyjne wydawały postanowienia o odrzucaniu skarg, przy uwzględnieniu uchwały SN sygn. I UZP 3/10, a następnie uchwały NSA sygn. I OPS 1/13. W niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna co do decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. nie zakończyła się ani orzeczeniem o stwierdzeniu jej nieważności, ani odrzuceniem skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. W ostatnim z wyroków wydanych w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., który zaskarżoną decyzję uznał za niewadliwą i oddalił skargę Uniwersytetu Zielonogórskiego. Z uzasadnienia wyroku NSA z 10 października 2013 r., I OSK 950/12 wynika, że rozpoznanie skargi kasacyjnej dokonane zostało z pominięciem omówionej wyżej uchwały NSA z 11 czerwca 2013 r. W rezultacie wymienionych orzeczeń w obrocie prawnym pozostawiona została decyzja Prezesa ZUS z [...] lipca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Według wniosku Prezesa NSA wskazane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji wydane zostały w sprawie, która ze względu na przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania, a co stosownie do art. 172 p.p.s.a. stanowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o ich unieważnieniu i odrzuceniu skargi. Z uwagi na treść wymienionego przepisu wskazać trzeba, że niepodleganie sprawy orzecznictwu sądu administracyjnego – ze względu na przedmiot – zachodzi w razie niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Jeżeli określona sprawa nie podlega orzecznictwu sądu administracyjnego, skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli dana sprawa pozostaje poza granicami kompetencji sądów administracyjnych. Dokonując oceny co do ewentualnej nieważności postępowania w danej sprawie należy mieć na względzie kompetencję sądów administracyjnych wyznaczoną Konstytucją RP i przepisami ustawowymi. W doktrynie wskazuje się, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach sądowoadministracyjnych, polegających na kontroli administracji publicznej w konsekwencji skargi złożonej na jeden z substratów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. oraz w innych sprawach, w których przewidziana jest taka kontrola, z wyłączeniem spraw wymienionych w art. 5 p.p.s.a. Do określenia zakresu drogi sądowoadministracyjnej w obecnym stanie prawnym, w szczególności do odgraniczenia jej od drogi sądowej przed sądem powszechnym, niezbędne jest jednak sięgnięcie przede wszystkim do postanowień Konstytucji RP. Do określenia kompetencji sądów administracyjnych szczególne znaczenie ma art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej. Wskazana regulacja konstytucyjna nie zastrzega dla sądów administracyjnych wyłącznej kompetencji w zakresie spraw wynikających z działalności administracji publicznej. Również sądom powszechnym powierzana została w określonym zakresie piecza nad działalnością administracji publicznej. Z uwagi na brzmienie art. 184 Konstytucji RP przyjmuje się, że w sprawach mieszczących się w pojęciu "kontrola działalności administracji publicznej" kompetencja sądu powszechnego powinna mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową. Obowiązujący w Polsce system kontroli administracji opiera się więc na założeniu sprawowania tej kontroli przez sądy administracyjne, z NSA na czele, z możliwością przekazania określonego zakresu kompetencji sądom powszechnym, przy dostrzeżeniu odmienności specyfiki ich orzekania. Art. 2 p.p.s.a., mający podstawowe znaczenie dla ustalenia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, wskazuje, że sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. W myśl art. 1 p.p.s.a.: "Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Podstawową cechą tej sprawy jest to, że mieści się ona w sferze kontroli działalności administracji publicznej, zaś uszczegółowienia tej konstrukcji poszukiwać należy w dalszych przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, precyzyjnie wyznaczających potencjalne przedmioty sprawowanej przez sąd administracji kontroli. Zaznaczenia wymaga, że przedmiotem skargi jest konkretny akt, czynność bądź brak aktywności organu; natomiast przedmiotem sprawy jest kontrola działalności administracji publicznej, zainicjowana złożoną do sądu skargą bądź wnioskiem (zob. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, t. 10, s. 143, 156, 158, 161, 163). W przedstawionych na wstępie uwagach wskazane zostało, że wszystkie decyzje, o których mowa w cyt. uchwale NSA sygn. I OPS 1/13 podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego, który na podstawie odrębnych regulacji ustawowych właściwy jest do rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. W takich zatem sprawach zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym. W analizowanym stanie faktycznym należało przyjąć, że sentencją uchwały objęta jest nie tylko decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2010 r., ale też wydana w warunkach nieważności decyzja z [...] lipca 2010 r., która również zyskała walor ostateczności, zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w sprawach ubezpieczeń społecznych – w zakresie wyznaczonym cyt. uchwałą NSA – nie pojawia się problem alternatywnych koncepcji co do rozstrzygania spraw w przedmiocie wadliwie wydanych decyzji przez organy administracji w sprawach cywilnych. W konsekwencji w niniejszej sprawie zachodziła niedopuszczalność skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Wstępnie zaistniała więc przesłanka do zastosowania art. 172 p.p.s.a. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 172 p.p.s.a. ewentualne uwzględnienie wniosku Prezesa NSA musiałoby się zakończyć podjęciem rozstrzygnięcia o unieważnieniu wydanych w sprawie orzeczeń sądów obu instancji i odrzuceniu skargi. Jak podano w literaturze, przewidziany w art. 172 p.p.s.a. wniosek ma charakter nadzwyczajnego środka zaskarżenia, którego złożenie nie prowadzi do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i ponownego rozstrzygnięcia prawomocnie osądzonej sprawy, tylko do odrzucenia skargi (zob. System Prawa Administracyjnego..., t. 10, s. 628-629). Okoliczność, że uznanie zasadności rozpatrywanego wniosku skutkowałoby w końcowym rezultacie odrzuceniem skargi złożonej na decyzję Prezesa ZUS z [...] lipca 2010 r. – nakazywała uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny aktualnego stanu sprawy, a nie tylko tego, który występował w momencie wydania prawomocnego wyroku z dnia 10 października 2013 r. Mianowicie z dokumentacji zgromadzonej w niniejszym postępowaniu wynika, że już po złożeniu wniosku przez Prezesa NSA wydana została decyzja z [...] lipca 2014 r., nr 32/2014, orzekająca o nieważności decyzji Prezesa ZUS z [...] lipca 2010 r. nr [...], a więc tej, która była przedmiotem kontroli sądowej. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ uwzględniając uchwałę NSA z 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13, stwierdził, iż nie był właściwy do wydania decyzji z [...] lipca 2010 r., od której przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego. Odnosząc się do skutków decyzji z [...] lipca 2014 r. wskazać trzeba, że usunięcie z obrotu prawnego wadliwej decyzji z [...] lipca 2010 r. otworzyło stronie możliwości uzyskania rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny, który jest właściwy do rozpoznania odwołania. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji wydanej przez organ administracji, działający jako druga instancja, skutkuje tym, że odzyskało byt odwołanie złożone od decyzji z [...] maja 2010 r. (por. uchwała NSA z 23 października 2000 r., OPK 12/00). Odwołanie to powoduje przeniesienie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na drogę postępowania sądowego, prowadzonego według reguł Kodeksu postępowania cywilnego. W zaistniałym stanie strona ma więc zagwarantowaną ochronę prawną przed właściwym sądem, przy czym decyzja z [...] lipca 32014 r. nie pozostaje w sprzeczności z prawomocnymi orzeczeniami wydanymi przez sądy administracyjne w przedmiotowej sprawie. Zauważyć należy, że nie zawsze oddalenie skargi przez sąd administracyjny wyklucza możliwość wzruszenia kontrolowanej decyzji w nadzwyczajnych trybach. Zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W uchwale z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W postępowaniu zainicjowanym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest więc stwierdzenie czy okoliczności mające stanowić przesłankę wzruszenia decyzji nie wchodzą w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Możliwa jest wszakże sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. W rozpoznawanej sprawie taką okolicznością było nieuwzględnienie w wyroku NSA z 10 października 2013 r., I OSK 950/12, uchwały NSA z 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13. Wobec wskazanych okoliczności niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wprawdzie wniosek z art. 172 p.p.s.a. skierowany jest bezpośrednio przeciwko prawomocnym orzeczeniom sądowym, to jednak ich unieważnienie prowadzić powinno w końcowym efekcie do odrzucenia skargi. Tymczasem wyeliminowanie z obrotu w trybie nieważności decyzji z [...] lipca 2010 r. skutkuje tym, że przestaje istnieć przedmiot skargi wniesionej do sądu administracyjnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dochodzi wówczas gdy w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaskarżona decyzja zostaje pozbawiona bytu prawnego (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lex a Wolter Kluwer, s. 504; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, s. 567; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, LexisNexis, s. 662). Z tych wszystkich Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w zaistniałym stanie sprawy niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało wydaniem postanowienia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 172 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a.