II SA/Sz 103/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy w Przybiernowie z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XIV/118/16 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Przybiernów I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Dnia 30 czerwca 2016 r. Rada Gminy w Przybiernowie podjęła uchwałę nr XIV/118/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Przybiernów. W § 4 powołanej uchwały zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie od 1 sierpnia 2016 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w G. Jednocześnie zarzucił rażące naruszenie art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 nr 16, poz. 95 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2000 nr 62, poz. 718 ze zm., dalej: "u.o.a.n.") polegające na przyjęciu, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2016 r., podczas gdy została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 3 sierpnia 2016 r. pod pozycją 3142, a w konsekwencji nadano jej wsteczną moc obowiązującą, pomimo że stały temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Jednocześnie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator, powołując się na art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stwierdził, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, jest jego ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego zostały uregulowane w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z treści art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 wskazanej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego uchwalane przez radę gminy podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określa termin dłuższy. Przywołane przepisy wprowadzają wymóg, aby pomiędzy dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego we właściwym dzienniku, a wejściem w życie tego aktu upłynęło co najmniej 14 dni. Tymczasem zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 3 sierpnia 2016 r., a więc już po określonej w § 4 dacie wejścia jej w życie, które nastąpiło dnia 1 sierpnia 2016 r. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że wymagany okres vacatio legis nie został zachowany. Organ stanowiący wskazał konkretną datę wejścia uchwały w życie, tj. 1 sierpnia 2016 r., nie biorąc pod uwagę tego, iż jej faktyczne opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym może nastąpić w terminie uniemożliwiającym zachowanie niezbędnego okresu vacatio legis. Wedle Prokuratora w odniesieniu do zaskarżonej uchwały nie zachodzą jakiekolwiek szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać nadanie temu aktowi prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej. Odstępstwo od zasady lex retro non agit, wyrażone w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, musi być ograniczone jedynie do szczególnych przypadków, gdy jest to niezbędne dla realizacji wartości ocenianych jako ważniejsze od chronionych zakazem retroakcji. Tymczasem zaskarżoną uchwałą przyjęty został regulamin utrzymania czystości oraz porządku na terenie gminy, zaś wejście w życie tych przepisów przed ich ogłoszeniem nie pozwoliło adresatom wynikających z nich norm prawnych zapoznanie się z nakładanymi na nich obowiązkami, a tym samym stanowi o naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Przybiernów potwierdził, że przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym w dniu 3 sierpnia 2016 r., natomiast z treści samej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem 1 sierpnia 2016 r. jednak uchybienie to, zdaniem organu, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Rada Gminy zasadnie przyjęła, że termin podjęcia uchwały i termin złożenia wniosku o jej publikację oraz sama publikacja, będą zbieżne ze wskazaną w uchwale datą wejścia jej w życie. Wniosek o publikację złożono z dniem 15 lipca 2016 r., zaś Gmina nie zawiniła w żaden sposób w nadmiernie wydłużonym terminie publikacji, bowiem nie miała na to żadnego wpływu. Organ nie zgodził się z twierdzeniami Prokuratora dotyczącymi nadania uchwale mocy wstecznej, w sytuacji gdy nie wynika to z treści uchwały, a jedynie z faktu jej publikacji, po upływie 2 dni od wejścia w życie. Ponownie podkreślono, że Gmina nie miał wpływu na taki stan rzeczy, ani nie mogła przypuszczać, że do takiej sytuacji dojdzie, w kontekście wcześniejszej praktyki oraz terminowo ogłaszanych uchwał. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt K 26/99 Wójt podniósł, że działanie prawa wstecz nie musi oznaczać naruszenia Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy nie pogarszają sytuacji prawnej adresatów normy. Tymczasem Regulamin w sprawie czystości, obowiązuje od lat w niewiele zmienionym kształcie, a skarżona uchwała w żaden sposób nie nakładała dodatkowych obowiązków, w porównaniu z okresem poprzednim. Niezależnie od powyższego, Gmina poddała w wątpliwość, czy Prokurator składając skargę, nie przekroczył terminu do podjęcia tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała Rady Gminy w Przybiernowie z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XIV/118/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Przybiernów. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250). Przepis ten stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Na wstępie odnosząc się do wątpliwości organu w kwestii zachowania terminu do złożenia skargi przez Prokuratora wyjaśnić należy, że z uwagi na datę skarżonej uchwały, czyli 30 czerwca 2016 r., zastosowanie znajduje przepis intertemporalny określony w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) stanowiący, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli po dniu 1 czerwca 2017 r. Tym samym zastosowanie w sprawie miał przepis art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie szczęściu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie miał jednak zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, że Prokurator, składając skargę na przedmiotową uchwałę, stanowiącą akt prawa miejscowego nie był ograniczony żadnym terminem do jej wniesienia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że warunkiem wejścia w życie źródeł powszechnie obowiązującego prawa, a zatem również aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Szczegółowe zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze działania organów samorządu terytorialnego, które je ustanowiły mają być, stosownie do art. 94 Konstytucji, uregulowane w ustawach. Uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g. powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (u.o.a.n.). Precyzując konstytucyjny wymóg publikacji aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, ustawodawca wprowadza obowiązek ich niezwłocznego (art. 3 u.o.a.n.) ogłoszenia w dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.). Jak wynika z treści art. 13 pkt 2 powołanej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Z kolei w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wskazano, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy. Zasadą jest zatem, że akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, bowiem mogą nakładać na obywateli obowiązki publicznoprawne, dlatego konieczne jest zapewnienie czasu na dostosowanie się do ich wymogów, powinny zatem pozostawiać adresatom wystarczające vocatio legis. Wyjątkowo wejście w życie aktu może nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli sam akt praw miejscowego przewiduje termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty te mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadza w art. 5 możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, lecz jedynie wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych przepisów wynika bezspornie, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia. Tymczasem Rada Gminy w Przybiernowie w § 4 aktu wskazała, że uchwała wchodzi w życie od 1 sierpnia 2016 r. Zdaniem Sądu, regulacja ta w połączeniu z faktem opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 3 sierpnia 2016 r. pod pozycją 3142, czyli już po określonej w uchwale dacie jej obowiązywania, stanowi o naruszeniu powołanych w skardze przepisów (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 42 u.s.g., art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności stosownie do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie charakter aktu, regulujący kwestię utrzymania porządku na terenie gminy, podnieść należy, że nie wystąpiły okoliczności uprawniające organ stanowiący Gminy do zastosowania odstępstwa od wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. zasady czternastodniowego terminu vocatio legis. Odnosząc się do wniosku Prokuratora o wyeliminowanie z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołany przepis uprawnia do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej przez sąd administracyjny – w całości lub w części. Podkreślenia wymaga, że Sąd za niezgodne z prawem uznał wyłącznie brzmienie § 4 uchwały, czyli klauzuli określającej datę wejścia zaskarżonego aktu w życie. Pozbawienie tej klauzuli mocy prawnej skutkuje odroczeniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy w Przybiernowie z dnia 30 czerwca 2016 r. i utratę mocy przez wcześniejszą uchwałę tego organu z dnia 30 maja 2016 r., co ma zasadnicze znaczenie dla zachowania ciągłości prawa. Pozbawienie błędnej regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejścia w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem art. 4 ust. 1 u.o.a.n., zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 88/20, oraz wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 490/14, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd uwzględniając przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. statuujący zasadę niezwiązania sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz kierując się racjonalnością kontroli sądowej pozwalającą uniknąć nadmiernych komplikacji prawnych uznał za niezasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego całej uchwały, co skutkowało oddaleniem skargi w pozostałej części. Podsumowując, Sąd podzielił argumentację skargi i stwierdził, że zamieszczona w § 4 kwestionowanej uchwały regulacja jest sprzeczna z prawem. Z tego względu stwierdził jej nieważność stosownie do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pozostałej części Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ww. ustawy.