II OSK 2783/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni B. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1457/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni B. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2018 r. znak DON.7201.84.2017.AFI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. W. o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1457/18, oddalił skargę Spółdzielni B. w W. (dalej "Spółdzielnia") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 18 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni z dnia 14 marca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia 2 marca 2018 r., odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia - utrzymał w mocy własne postanowienie z 2 marca 2018 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła Spółdzielnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej Spółdzielni, GINB zasadnie ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie z 28 lutego 2017 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z 19 stycznia 2017 r., zawieszające postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie jest dotknięte żadną z wad nieważnościach, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe samodzielne rozpoznanie przezeń sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 7 k.p.a. polegające na błędnej wykładni, iż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik postępowania mimo oczywistej sytuacji, że wynik postępowania wszczętego przez PINB 18 stycznia 2017 r. dotyczącego samowolnego zamurowania szybu wentylacji grawitacyjnej jednoznacznie stanowi odpowiedź na pytanie czy lokal nr [...] posiada odpowiednią wentylację, zgodną z projektem architektonicznym budynku i czy uzasadnione jest prowadzenie postępowania o utworzenie nowych przewodów wentylacyjnych dla lokalu nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest zasadny. W orzecznictwie NSA trafnie podkreślano, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (wyrok NSA z 26.08.2022r., I OSK 1116/21, LEX nr 3398905). Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 10.08.2022r., II OSK 2689/21, LEX nr 3395117). W niniejszej sprawie wynik postępowania dotyczącego samowolnego zamurowania szybu wentylacji grawitacyjnej nie determinuje podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej braku odpowiedniej ilości przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Zakończenie każdej z tych spraw jest możliwe bez konieczności zakończenia drugiej z nich. Ponadto obie te sprawy prowadzone są przez ten sam organ – PINB dla m.st. Warszawy. Stosownie zaś do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Brak jest więc podstaw do zawieszania na powyższej podstawie postępowania prowadzonego przez ten sam organ. Kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie postanowienie MWINB z dnia 28 lutego 2017 r. w tych okolicznościach nie narusza unormowania zawartego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej więc nie można zarzucić mu rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 8 lipca 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.