II SA/Lu 472/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 4 maja 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 26 stycznia 2015 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku garażowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcje usługową, usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku D. D. (dalej: "wnioskodawczyni"), powołaną wyżej decyzją ustalił warunki zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji. W decyzji organ podkreślił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") wykazała dopuszczalność realizacji i inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji. Projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych i spełnia warunki określone w tych przepisach, z tym że organ zastrzegł, że zasięg ewentualnych uciążliwości związanych z charakterem prowadzonej działalności usługowej nie może przekraczać granic nieruchomości inwestora. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się W. K., Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga wiążąco kwestii odległości obiektu budowlanego od granicy działki oraz odprowadzania wód opadowych. Nadto, zdaniem Kolegium, postępowanie administracyjne dotyczące ewentualnej samowoli budowlanej na działce objętej wnioskiem w żadnym razie nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a zatem nie uzasadnia zawieszenia tego ostatniego postępowania. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożył W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 K.p.a., wskutek niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, to jest kwestii dopuszczenia się przez wnioskodawczynię samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), obejmującej budowę obiektu garażu i wpływu ujawnionej samowoli na przedmiot procedowania przed organami administracji publicznej obu instancji; - art. 77 § 1 K.p.a., wskutek braku przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego wyjaśnienia, czy wniosek inwestora nie stanowi próby legalizacji samowoli budowlanej w drodze przebudowy istniejącego budynku garażowego; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieodniesienie się przez Kolegium do zarzutów podniesionych w odwołaniu; - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, jakiej dopuściła się wnioskodawczyni, - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez niedokonanie oceny odległości obiektu budowlanego objętego wnioskiem od granicy działki skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest w istocie rozstrzygnięcie, czy fakt, że jak twierdzi skarżący opisany wyżej garaż stanowi samowolę budowlaną ma wpływ na wynik tej sprawy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 2008 r., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany (lub jego część) wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nadzoru budowlanego podejmował postępowanie naprawcze wyłącznie wówczas, gdy poza spełnieniem innych warunków, samowolna budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dniem 29 grudnia 2007 r. wspomniany przepis w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", został uznany za niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że w świetle art. 48 Prawa budowlanego warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania naprawczego. Natomiast na terenie, na którym plan miejscowy obowiązuje, warunkiem legalizacji samowoli jest uzyskanie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie przewidziano obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów wynikające z kwestii obowiązywania lub nieobowiązywania planu miejscowego, czyli przyczyn od nich niezależnych, godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Nadto Trybunał podkreślił, że ponieważ samowola budowlana, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, może zostać zalegalizowana pod warunkiem zgodności albo z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo, jak wskazał Trybunał, z "generalnym" porządkiem planistycznym ukształtowanym przepisami szczególnymi, sam termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć znaczenia, gdyż nie kształtuje praw ani obowiązków zainteresowanych podmiotów. W ocenie Trybunału, zróżnicowanie sytuacji poszczególnych podmiotów zależnie od tego, czy na danym terenie obowiązuje czy też nie obowiązuje plan miejscowy, a także uzależnienie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, na terenie nieobjętym planem miejscowym, od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy było, jak wskazał Trybunał, nie do pogodzenia z wskazanymi zasadami konstytucyjnymi. W związku z tym z dniem 6 grudnia 2008 r. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b zmieniony został przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 206, poz. 1287) w ten sposób, że usunięto z jego treści wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". W ocenie Sądu, w stanie prawnym obecnie obowiązującym nie budzi wątpliwości, że przepisy prawa w sposób wyraźny dopuszczają wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy obiektu budowlanego, dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Co więcej ustawodawca przesądził, że wydanie takiej decyzji już po dopuszczeniu się przez inwestora samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego, stanowi jeden z warunków wdrożenia postępowania legalizacyjnego, służącego doprowadzeniu takiej budowy do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo stwierdził więc organ odwoławczy, że okoliczności podniesione przez skarżącego w toku postępowania, a dotyczące toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, dotyczącego opisanego na wstępie garażu, nie stanowią przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy, czego domagała się wnioskodawczyni. Z tych samych względów za niezasadne uznać należy pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga również, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji obu instancji nie mogły naruszyć § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem kwestie objęte tym przepisem, który określa wymagania dotyczące usytuowania budynków i innych obiektów budowlanych względem granicy działki, nie są przedmiotem oceny na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Kwestie te, w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, podlegają natomiast ocenie przez organy nadzoru budowlanego na etapie postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.