I OSK 1262/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1392/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1392/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. w L., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Spółka [...], jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...], zwracającym wniosek o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], ustalającego wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia [...] maja 2010 roku, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, zwróciło go. Spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 124, art. 66 § 3, art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. w całości i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2006 r. ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Nadto strona domagała się stwierdzenia nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006 r. ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwróciło, jako niedopuszczalny, wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazał organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, poza sporem pozostaje okoliczność, iż postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. nie zawiera pouczenia o prawie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zawiera także pouczenia o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie to jest zatem prawomocne i nie podlega zaskarżeniu, ani w drodze zażalenia, ani też w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.) w artykułach od 78 do 81, jak również w art. 73 i art. 221, reguluje szczególne postępowanie, gdzie zachodzi właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Normy te regulują dwa spory, które mogą mieć miejsce między właścicielem (Skarbem Państwa, jednostką samorządu terytorialnego), a użytkownikiem wieczystym. Pierwszy z tych sporów dotyczy wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a drugi wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Spory te nie mają charakteru sprawy administracyjnej, lecz sprawy cywilnej, bowiem wynikają one z prawa użytkowania wieczystego. W obydwu tych postępowaniach samorządowe kolegium odwoławcze nie wydaje decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale rozstrzyga spór cywilnoprawny i wydaje orzeczenie rozstrzygające o meritum, bądź postanowienie odnoszące się do kwestii proceduralnych. Z takim stanowiskiem przemawia przepis art. 79 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że samorządowe kolegium odwoławcze powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od takiego orzeczenia odwołanie nie przysługuje. Jak następnie wskazało SKO, od postanowienia o zwrocie wniosku w postępowaniu dotyczącym opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie przysługuje zażalenie, jak i nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie w art. 79 ust. 7 u.g.n. stwierdził, które fragmenty przepisów procedury administracyjnej znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Na tej podstawie organ uznał, że jeżeli nie ma możliwości zastosowania przepisów o zażaleniach, to nie ma możliwości zastosowania przepisów o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie jest niedopuszczalny i tym samym podlega on zwrotowi. Ustosunkowując się do zarzutów Spółki organ wyjaśnił, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 6 bądź art. 8 K.p.a., gdyż te przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, co wprost wynika z art. 79 ust. 7 u.g.n. W skardze na powyższe postanowienie [...] Spółka z o.o. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia z dnia 31 maja 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak jest podstaw do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem od postanowienia o zwrocie wniosku w postępowaniu dotyczącym opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie przysługuje środek odwoławczy. Nadto organ uchybił art. 124 K.p.a., gdyż nie pouczył strony o możliwości, terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Poprzez zwrot wniosku organ naruszył przepis art. 66 § 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie SKO nie znajduje podstawy prawnej, zatem uchybia art. 6 K.p.a. Postępowanie nie było prowadzone w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa, czym organ naruszył art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strona powołała się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 roku, I OSK 188/10, wskazując, że w tym rozstrzygnięciu Sąd wyraźnie stwierdził, iż odesłanie zawarte w art. 79 ust. 7 u.g.n. ma zastosowanie w postępowaniu głównym, którego celem jest wydanie orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku, zdaniem strony, zachowuje swoją odrębność wobec postępowania głównego, zatem toczy się ono na zasadach i w trybie K.p.a., bez konieczności sięgania do odesłania zawartego w przepisie art. 79 ust. 7 u.g.n. Wobec zacytowanego postanowienia, kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Reasumując strona skarżąca podniosła, iż powyższe postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2010 r. w niniejszej sprawie ma zastosowanie z mocy art. 153 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, powtarzając argumenty podniesione w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., II SA/Łd 1392/10, wskazał na art. 153 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże może on stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04 (OSP 2005/2/18 z glosą Z. Kmieciaka, tamże, str. 76-77) uznał bowiem, iż sformułowanie takiej oceny, odmiennej od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, możliwe jest w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji przypomniał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r., II SA/Łd 853/09, odrzucił już skargę [...] Spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia określającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jak wynika z treści tego uzasadnienia Sąd uznał, że kwestie dotyczące zmian opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny. W tej sytuacji, jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia Sądu, żadne czynności podejmowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w takim postępowaniu nie podlegają kognicji sądowoadministarcyjnej. W tej sytuacji zwrócenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia tegoż organu, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...], Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10, oddalił skargę kasacyjną. W motywach rozstrzygnięcia Sąd II instancji wskazał jednak, że przedmiotem zaskarżonego w sprawie postanowienia nie jest kwestia zasadności aktualizacji opłaty rocznej, lecz zwrot pisma w trybie art. 66 § 3 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem z treści wniosku strony skierowanego do organu i inicjującego postępowanie w sprawie nie wynika, by sprawa należała do właściwości sądu powszechnego, lecz, że wniosek obliguje organ do rozstrzygnięcia kwestii procesowej związanej z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie to niejako odrywa się od postępowania głównego, zakończonego orzeczeniem objętym wnioskiem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują formę załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a mianowicie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 K.p.a.). Nie może ulegać wątpliwości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odesłanie zawarte w treści art. 79 ust. 7 u.g.n. ma zastosowanie w postępowaniu głównym, którego celem jest wydanie orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Jednakże, postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku zachowuje swoją odrębność względem postępowania głównego, a zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów kodeksu, bez konieczności sięgania do odesłania zawartego we wskazanym przepisie. Powyższa konstatacja doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosków dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, w przypadku podjęcia przez organ administracji postanowienia o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej, kognicja sądu administracyjnego nie podlega wyłączeniu, bowiem postanowienie to jest niewątpliwie formą działalności administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Po drugie zaś, owa odrębność podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze procesowym i brak konieczności sięgania do regulacji art. 79 ust. 7 u.g.n. powoduje, że dla skuteczności skargi do sądu administracyjnego konieczne jest spełnienie przesłanek warunkujących jej dopuszczalność, a zatem również wyczerpanie toku instancji. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W postępowaniu organem wydającym postanowienie o zwrocie było samorządowe kolegium odwoławcze, a zatem stronie przysługiwała możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie zażalenia (art. 127 § 3 w związku z art. 144 K.p.a.). Dopiero po rozpatrzeniu takiego wniosku, strona była uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Brak spełnienia warunku wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi, który to warunek został określony w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skutkować musiało odrzuceniem skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy. Działania podjęte przez stronę skarżącą, polegające na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku, były wynikiem lektury postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w tej sprawie. Na mocy art. 153 p.p.s.a. wyrok ten jest wiążący zarówno dla organu, jak i Sądu I instancji. Tak więc, wbrew poglądowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako niedopuszczalnego nie można ocenić wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem tegoż organu o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wprost wynika z zacytowanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie w sprawie wniosku jest odrębnym postępowaniem wobec ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Tylko sprawy odnoszące się do ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego to sprawy o charakterze cywilno – prawnym. Postępowanie w sprawie zwrotu wniosku regulowane jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem rozstrzygnięcia wydane w jego toku na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podlegają najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministarcyjnej. Konkludując, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. i z tego powodu uchylił zaskarżone postanowienie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2011 r., II SA/Łd 1392/10, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciło mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż wykroczono poza zakres właściwości sądu administracyjnego, bowiem dokonano oceny postanowienia, które nie podlega właściwości sądu administracyjnego, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem żadna norma prawa procesowego nie została naruszona, jak również nie zostało wykazane, że mogło zapaść rozstrzygnięcie inne, niż, miało to miejsce, b) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 183 § 2 p.p.s.a., bowiem skarga użytkownika wieczystego podlega odrzuceniu i Sąd nie miał skutecznej możliwości jej rozpoznania, co w konsekwencji powodowało, że droga sądowa była niedopuszczalna, a zatem ma miejsce nieważność postępowania, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, schematyzm uzasadnienia, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego i prawnego oraz brak jakichkolwiek wskazań, co do dalszego postępowania, d) art. 153 p.p.s.a. przez z jednej strony niewłaściwe zastosowanie, bowiem odrzucenie skargi powoduje, że procesowe postępowanie sądowoadministracyjne się nie rozpoczęło, a zatem sprawa objęta skargą nie została prawomocnie osądzona, co powoduje, że ocena prawna i wskazania nie wiążą ani Sądu ani organu, a z drugiej, przy założeniu, że faktycznie ocena prawna wiąże, przez niezastosowanie się do tej oceny, bowiem skarga podlegała odrzuceniu, gdyż nie został wyczerpany tok "instancyjny". Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i alternatywnie: odrzucenie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nieprawidłowy jest pogląd, iż ocena prawa wyrażona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r. I OSK 188/10, którym to oddalono skargę kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, wiąże sądy administracyjne i organy administracji. Skoro prawomocnie odrzucono skargę na postanowienie wydane przez SKO, to procesowe postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało wszczęte. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 maja 2010 r., II GSK 463/10, stwierdził cyt. "Nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została prawomocnie osądzona, jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, ponieważ orzeczenie takie oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do tych orzeczeń sądów administracyjnych, które rozstrzygają o meritum sprawy, a nie do tych rozstrzygnięć, które powodują, że postępowanie sądowoadministracyjne nie zostaje skutecznie wszczęte (postanowienie o odrzuceniu) bądź nie zostaje zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem (np. zostaje umorzone). Ponadto przy przeciwnym założeniu, że wskazania i ocena prawna wyrażone w postanowieniu o oddaleniu skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi wiążą sąd administracyjny i organ administracji, to skarga i tak podlegała odrzuceniu. Przyjmując za słuszny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. I OSK 188/10, iż na postanowienie o zwrocie wniosku przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, i związanie nim, to na kolejne postanowienie o zwrocie wniosku również przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem należało zastosować normę zawartą w art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. i odrzucić skargę, co w tym przypadku nie miało miejsca. Sąd I instancji rozpoznał skargę, gdy taki wniosek nie został przez Kolegium rozstrzygnięty. Poza tym Sąd I instancji nie wskazuje żadnej normy postępowania administracyjnego, która została naruszona wydanym przez Kolegium postanowieniem i nie wykazuje, jakie to "hipotetyczne naruszenie" miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zatem zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi ma miejsce oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem norma ta w tym przypadku nie mogła mieć żadnego zastosowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polega zaś na tym, że Sąd I instancji schematycznie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie i sprowadził je jedynie do zacytowania obszernych fragmentów uzasadnienia zawartego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 roku, sygn. I OSK 188/10, bez przedstawienia stanu sprawy i charakteru postanowienia o odrzuceniu skargi, mechanicznego wręcz powołania art. 153 p.p.s.a. Nie wyraził przy tym jakichkolwiek wskazań, co do dalszego postępowania. Tym samym trudno wywodzić, że ma miejsce wydanie rozstrzygnięcia, które w swej formie realizuje dyspozycję zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w L. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie tym wskazano między innymi, że postanowienie o zwrocie wniosku niewątpliwie jest formą działalności administracji publicznej, podlegającą kontroli sądów administracyjnych, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10. Nie może być więc mowy o naruszeniu art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Nie miało też miejsca niewyczerpanie toku instancji (art. 52 § 1 p.p.s.a.), gdyż na kolejne postanowienie o zwrocie wniosku przysługiwała skarga do WSA, a nie jak chciałaby strona przeciwna, ponowny wniosek o rozpatrzenie sprawy, co de facto uniemożliwiłoby jakąkolwiek kontrolę sądową owego rozstrzygnięcia. Spółka za nieuzasadnione uznała też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, jako że w jej ocenie norma art. 153 p.p.s.a. odnosi się do wszelkich prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w granicach danej sprawy, a odwołanie się do motywów postanowienia NSA z dnia 18 lutego 2010 r. było wystarczające, z punktu widzenia obowiązków nałożonych na sąd w art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ zarzut nieważności postępowania został postawiony w ramach podstaw kasacyjnych i okazał się niezasadny, zostanie on omówiony wraz z pozostałymi zarzutami podniesionymi w podstawach skargi kasacyjnej, ponieważ pozostaje z nimi w nierozerwalnym związku. Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10, stwierdzając, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w tym postanowieniu, w związku z czym doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy sprowadza się do tego, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem odrzucenie skargi (w konsekwencji oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi) powoduje, że procesowe postępowanie sądowoadministracyjne się nie rozpoczęło, a zatem sprawa objęta skargą nie została prawomocnie osądzona, co powoduje, że ocena prawna i wskazania nie wiążą ani Sądu, ani organu. W tej sytuacji punktem wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10, w szczególności to, jaką sprawę sądowoadministracyjną ono rozstrzygało i czego dotyczyła ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu. W poprzedzającym je orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r., II SA/Łd 853/09), odrzucił skargę [...] Spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia określającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Postanowienie SKO o zwrocie wniosku z dnia 26 sierpnia 2009 r. wyznacza więc zakres sprawy sądowoadministracyjnej, rozstrzygniętej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10. Definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej zawiera art. 1 p.p.s.a. Jest to więc sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Zawarta w art. 1 p.p.s.a. definicja legalna nie w pełni pozwala odtworzyć pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Konstytutywną cechą sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola działalności administracji publicznej. Ponadto z unormowań o charakterze ustrojowym wypływa stwierdzenie, że kontrola ta dokonywana jest w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Natomiast dalsze cechy sprawy sądowoadministracyjnej wyprowadzić należy z innych unormowań p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela tezę, że "Zasada skargowości i katalog zaskarżalnych aktów i czynności organów administracji publicznej są czynnikami nakazującymi wiązać kształt sprawy sądowoadministracyjnej z przedmiotem zaskarżenia, jakim są akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a." (zob. J.P. Tarno, R. Batorowicz, Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 344 i n.). Zatem z zaskarżeniem do sądu administracyjnego postanowienia o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia określającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego należy "wiązać kształt sprawy sądowoadministracyjnej", rozstrzygniętej przez NSA w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r. Mimo, że postanowienie to zapadło na skutek skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę, to wyrażało ocenę prawną odnośnie do trybu zaskarżenia postanowienia o zwrocie wniosku i dopuszczalności jego sądowej kontroli, pod warunkiem uprzedniego wyczerpania trybu zaskarżenia. Wiążącą ocenę prawną, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., mogą wyrażać więc nie tylko wyroki rozstrzygające istotę sprawy, jak zdaje się twierdzić autor skargi kasacyjnej, lecz także inne orzeczenia wydane w granicach sprawy sądowoadministracyjnej, jeżeli ocena tam wyrażona dotyczy kształtu stosunku administracyjno-prawnego zawiązanego pomiędzy organem a stroną postępowania, w tym zwłaszcza pozycji procesowej strony. Rację ma przy tym Sąd I instancji, że art. 153 p.p.s.a. może stanowić podstawę do wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej, odmiennej od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, nawet w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie WSA mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na czym polegała więc ocena prawna wyrażona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10. Otóż analizując zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości NSA stwierdził, że regulują je przepisy art. 78 – 82 u.g.n. Art. 78 ust. 2 tej ustawy stanowi, że użytkownik wieczysty, któremu właściwy organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty może złożyć od wypowiedzenia wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie zasadności aktualizacji, zaś zgodnie z art. 80 ust. 1, od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, o czym stanowi art. 79 ust. 7 ustawy. Z przedstawionych regulacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (w poprzednim postępowaniu) wyciągnęło wniosek, że wszelkie sprawy w ramach aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości podlegają kognicji sądu powszechnego co oznacza, że droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna. Z takim stwierdzeniem nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r. i wyraził pogląd, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia nie była kwestia zasadności aktualizacji opłaty rocznej, lecz zwrot pisma w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem z treści podania nie wynika, by sprawa należała do właściwości sądu powszechnego, lecz, że podanie obliguje organ do rozstrzygnięcia kwestii procesowej związanej z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Postępowanie to odrywa się od postępowania głównego i o ile nie jest rzeczą Sądu na tym etapie przesądzać o możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego, tym niemniej podkreślenia wymaga, że przepisy kodeksu przewidują formę załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a mianowicie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 k.p.a.) [obecnie postanowienie wydawane w trybie art. 61a § 1 k.p.a.]. Odesłanie zawarte w art. 79 ust. 7 u.g.n. ma zastosowanie w postępowaniu głównym, którego celem jest wydanie orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Jednakże postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku zachowuje swoją odrębność względem postępowania głównego, a zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów kodeksu, bez konieczności sięgania do odesłania zawartego we wskazanym wyżej przepisie. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosków dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, w przypadku podjęcia przez organ administracji postanowienia o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej, kognicja sądu administracyjnego nie podlega wyłączeniu, bowiem postanowienie to jest niewątpliwie formą działalności administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Po drugie, owa odrębność podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze procesowym powoduje, że dla skuteczności skargi do sądu administracyjnego konieczne jest spełnienie przesłanek warunkujących jej dopuszczalność, a zatem również wyczerpanie toku instancji. W postępowaniu objętym omawianym postanowieniem NSA organem wydającym postanowienie o zwrocie było samorządowe kolegium odwoławcze, a zatem stronie przysługiwała możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero po rozpatrzeniu takiego wniosku, strona była uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Brak spełnienia warunku wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi, który to warunek został określony w treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skutkować musiało odrzuceniem skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy. Kierując się tą właśnie oceną prawną [...]sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 r. (z którym, jak wspomniano wcześniej, należy wiązać kształt sprawy sądowoadministracyjnej, z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a.) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze będąc związane oceną prawną zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., iż postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zwrocie wniosku jest niewątpliwie formą działalności administracji publicznej, podlega zaskarżeniu w trybie k.p.a., a następnie także kontroli sądów administracyjnych, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – nie podporządkowało się tej ocenie i ponownie zwróciło wniosek (postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r.), jako niedopuszczalny. W reakcji na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. znowu zwróciło ten wniosek zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., a w skardze kasacyjnej twierdzi na dodatek, że strona nie wyczerpała trybu zaskarżenia, i że z tego powodu skarga powinna podlegać odrzuceniu. Podsumowując ten wywód stwierdzić więc należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. przyjmując związanie oceną prawną zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10. Jeśli z oceny tej wynikało, że od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zwrocie wniosku, przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegający rozpoznaniu w trybie k.p.a., a orzeczenie w tym przedmiocie następnie także kontroli sądów administracyjnych, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w opisanej sytuacji Sąd I instancji nie wykroczył poza zakres właściwości sądu administracyjnego, co wynika z wiążącej (również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecną sprawę) oceny prawnej. Z tych samych względów nie można uznać za zasadny zarzutu nieważności postępowania, z powodu niedopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym, bo tak opisano ten zarzut w skardze kasacyjnej. Na marginesie zarzut ten został niewłaściwie postawiony – jako naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 zamiast pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 183 § 2 p.p.s.a., bez wskazania punktu odnoszącego się do określonej przesłanki nieważności, jakie wymienia § 2 tego ostatniego przepisu. Jeśli zaś naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 skarżący kasacyjnie wiąże z niewyczerpaniem toku instancji, to zarzut ten nie znajduje uzasadnienia, skoro od postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2010 r. został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku, jako że wskazując ten przepis jako podstawę rozstrzygnięcia, Sąd I instancji powiązał go z oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r. (art. 153 p.p.s.a.). Z oceny tej wynika zaś, że na postanowienie o zwrocie wniosku w trybie art. 66 § 3 k.p.a. służy zażalenie (w tym wypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), i że postanowienie to jest niewątpliwie formą działalności administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem, że sąd nie wskazał na naruszenie żadnej normy prawa procesowego oraz że nie zostało wykazane, że mogło zapaść rozstrzygnięcie inne, niż miało to miejsce. Skarżący kasacyjnie ma wprawdzie częściowo rację, wskazując na schematyzm uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, zwłaszcza w warstwie dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku bezpośrednich wskazań co do dalszego postępowania. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w ostateczności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., mimo pewnych uchybień uzasadnienia, nie powinien skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, jako że uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, w szczególności nie stanowiły przeszkody w kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Odwołanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10, ukierunkowuje bowiem w sposób pośredni organ administracji, co do dalszych działań w sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Skoro z oceny prawnej wynika, że od postanowienia w sprawie zwrotu wniosku, służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy rozpoznać, a nie zwrócić, o ile najpierw zostanie przywrócony termin do tej czynności, o co strona również wnosiła we wniosku rozpoznanym postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. NSA w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r. wskazał także na ewentualny tryb rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia ustalającego wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się też wskazywanych w tym zarzucie niespójności w ocenie prawnej lub jej wewnętrznej sprzeczności, ani też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie pominął w ustaleniach istotnych elementów stanu faktycznego. W tej sytuacji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.