I GSK 3273/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del WSA Izabella Janson Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 64/18 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2017 r., nr 9001-2017-001591 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 64/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., aktualnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę B.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2017 r. nr 9001-2017-001591 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016. B.G. (dalej: skarżący) złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego zmianę w części oddalającej skargę oraz o przyznanie skarżącemu płatności bezpośredniej do działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 15,50 ha wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa z uwagi na to, że na dzień 31 maja 2016 r. posiadał tytuł prawny do przedmiotowej działki i tym samym spełnił wszystkie kryteria określone prawem. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm prawem przepisanych oraz przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie kontroli działalności administracji publicznej i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Organy ARiMR) w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów podczas gdy w niniejszej sprawie Organy ARiMR nie postępowały zgodnie z zasadą praworządności, która stanowi, że "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa" a przez swoje działalnie nadużyły prawa w stosunku do skarżącego. II. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania stanowiska Organów ARiMR pod względem zgromadzonego materiału dowodowego a przez to w konsekwencji wysunięcie wniosków sprzecznych z zasadami logiki, doświadczenia życiowego uznając, że brak jest dowodów na to, że doszło przed datą 31 maja 2016 r. do wyrażenia przez obie strony umowy zgodnych oświadczeń woli o zawarciu umowy dzierżawy o uzgodnionej między stronami treści, która obejmowałaby istotne elementy umowy dzierżawy podczas gdy z pisma z dnia 5 maja 2016 r. skierowanego do skarżącego od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział terenowy we Wrocławiu Sekcja Gospodarowania Zasobem ([...]) - dalej: pismo z dnia 5 maja 2016 r. wynika, że skarżący został zobowiązany do podpisania umowy w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma co wskazuje na datę wcześniejszą niż 31 maja 2016 r. Faktu tego Organy ARiMR nie podważały. Ponadto skarżący objął w posiadanie przedmiotową działkę nr [...] w obrębie S., gmina W. w dniu 30 maja 2016 r. Tym samym wbrew twierdzeniom Organów ARiMR oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - są dowody poświadczające za tym, że doszło do zawarcia umowy dzierżawy przed dniem 31 maja 2016 r. III. 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez - nieprawidłowe zastosowanie kontroli działalności Organów ARiMR, które działały wbrew zasadzie zgodnie z którą "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania" podczas gdy brak poinformowania skarżącego, że "Instrukcji wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2016 r." – dalej: Instrukcja nie zawiera informacji o zmianach w obowiązującym prawie, zapewnienie skarżącego o tym, że umowa dzierżawy ze strony Organów ARiMR zostanie podpisana niezwłocznie przez uprawnionego pracownika oraz zapewnienie skarżącego w przekonaniu, że wypełnił on wszystkie warunki jakie zostały przewidziane dla ubiegania się o przyznanie płatności na postawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2010 dawało podstawy by twierdzić, że działanie Organów ARiMR pozostawało w sprzeczności z zasadą z art. 8 k.p.a. czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczynił. IV. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 70 §1 w zw. z art. 693 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej k.c.) poprzez błędne zastosowanie w/w przepisu i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie doszło do skutecznego zawarcia umowy dzierżawy w dacie wcześniejszej niż 31 maja 2016 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 18 lipca 2018 r., III SA/Wr 64/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. Skarżący 15 czerwca 2016 r. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. wniosek wraz z załącznikami o przyznanie za 2016 rok płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na działki rolne położone w województwie dolnośląskim o łącznej powierzchni 25,33 ha. Ustalono, że na dzień 31 maja 2016 r. skarżący nie posiadał tytułu prawnego do części gruntów (działka nr [...]). Umowa dzierżawy pomiędzy ANR OT we W., a skarżącym obowiązuje od 6 czerwca 2016 r. Skarżący 30 maja 2016 r. objął działkę nr [...] w posiadanie rolnicze, które jednak nie zastępuje tytułu prawnego. Samo objęcie w posiadanie gruntów (bezumowne korzystanie) nie uprawnia do otrzymania płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że skarżący otrzymał po wygraniu przetargu projekt umowy dzierżawy, do którego zgłaszał pismem z [...] kwietnia 2016 r. propozycje zmian i został poinformowany, że treść umowy nie podlega negocjacjom. Skarżący umowę podpisał tylko raz, po zapoznaniu się z jej treścią, w trzech egzemplarzach. Jego podpis widnieje na umowie dzierżawy z 6 czerwca 2016 r., natomiast z § 4 tej umowy wynika, że 31 maja 2016 r. sporządzono protokół z lustracji nieruchomości potwierdzający samowolne objęcie działki w posiadanie 30 maja 2016 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1., 2., 3. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a.; art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.; art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Wskazać należy, że artykuł 3 p.p.s.a. składa się z czterech paragrafów, a paragraf drugi z dziewięciu punktów. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał kontroli decyzji ostatecznej oraz zastosował środek określony w ustawie – oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a także w przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej powołując konkretne przepisy postępowania, które w sprawie miały zastosowanie i zostały naruszone. W tym przypadku odpowiednie jednostki redakcyjne art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W sprawie nie miał zastosowania art. 6 k.p.a. (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), ponieważ wskazana zasada praworządności została wyrażona w art. 27 ust.1 pkt 1) wskazanej ustawy: W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Nie miał również zastosowania art. 7 k.p.a. (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), ponieważ według art. 27 ust.1 pkt 2) ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Kasator nie wskazał w zarzucie żadnej z tych jednostek redakcyjnych art. 8 k.p.a., jak również nie uzasadnił na czym polegało naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w postępowaniu, w którym mają zastosowanie szczególne zasady procedowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie wskazanych tam przepisów prawa cywilnego, które w sprawie nie miały zastosowania, jako podstawa prawna decyzji ostatecznej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.