II SAB/Lu 118/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. Ż. - G. i Ł. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radzyniu Podlaskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 18 sierpnia 2022 r. A. Ż. - G. i Ł. G. (dalej także jako: "skarżący") wnieśli skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radzyniu Podlaskim (dalej także jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę tę złożono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 29 maja 2022 r. skarżący wskazując, że po podaniu 12 stycznia 2015 r. synowi K. szczepionki pojawiły się u niego drgawki, które powtórzyły się kilkanaście razy, wystąpili do organu o wskazanie, czy NOP jaki wystąpił u ich syna został zgłoszony do organu przez lekarza? Jeżeli tak, poprosili o przesłanie kserokopii tego zgłoszenia. Dodatkowo wnieśli o udzielenie odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej na następujące pytania. 1. Czy tutejszy Organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów? 2. W jaki sposób Organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na nie zgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP- ów? 3. Czy Organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej? 4. Ile Organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat? 5. Ile NOP-ów zostało zgłoszonych w przeciągu ostatnich 5 lat? 6. Czy rodzic też może dokonać zgłoszenia NOP-u do tut. Organu? 7. Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać mi jakiś dokument? 8. Czy przychodnia ma obowiązek zgłosić każdą realizację obowiązku szczepień do Organu? Zaznaczyli, że odpowiedzi na ww. pytania pomogą im przygotować się do realizacji obowiązku szczepień. W odpowiedzi organ pismem z 10 czerwca 2022 r. wskazał, że 9 maja 2022 r. do [...] w R. P. wpłynęło pismo z placówki P. M. NZOZ Praktyka Lekarza Rodzinnego informujące o braku realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych u dziecka K. G. ur. [...] r. We wspomnianym piśmie placówka nie przekazała informacji o braku karty szczepień dziecka. Wobec powyższego organ podejmuje działania mające na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku realizacji szczepień ochronnych u dziecka. Jednocześnie organ podał, że w rejestrze niepożądanych odczynów poszczepiennych w 2015 r., nie odnotowano NOP u dziecka K. G. ur. [...] r. W odpowiedzi na przedstawione w punktach pytania udzielił natomiast następującej odpowiedzi. 1. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy zdnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021r., poz. 195 z późn.zm.) do zadań PIS należy zaliczyć ustalanie zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a więc również sprawowanie nadzoru nad występowaniem niepożądanych odczynów poszczepiennych. 2. PPIS w R. P., sprawując nadzór nad placówkami POZ w zakresie realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych, dokonuje bieżących kontroli sanitarnych w trakcie których kontroli podlega m.in. obowiązek zgłaszania NOP. W ostatnich pięciu latach (2017-2021) nie odnotowano informacji dotyczących braku zgłoszenia NOP przez lekarza. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób -zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 202 Ir., poz. 2069 z późn.zm.) lekarz lub felczer, który podejrzewa lub rozpoznaje wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego, ma obowiązek, w ciągu 24 godzin od powzięcia podejrzenia jego wystąpienia, zgłoszenia takiego przypadku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego właściwego dla miejsca powzięcia podejrzenia jego wystąpienia. Zgłoszenia te są rejestrowane w rejestrze niepożądanych odczynów poszczepiennych prowadzony przez [...] w R. P. i przekazywane do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego Państwowego Zakładu Higieny w Warszawie, gdzie podlegają weryfikacji końcowej. 3. PPIS w R. P., w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości stanowiących złamanie przepisów prawa przez nadzorowane jednostki, podejmuje działania zgodnie ze swoimi kompetencjami. Jeżeli stwierdzone nieprawidłowości wykraczają poza kompetencje Inspekcji Sanitarnej, informacje o stwierdzonych uchybieniach są przekazywane do właściwego organu. 4. W ciągu ostatnich 5 lat (2017-2021) PPIS w R. P. nie przekazał informacji o nieprawidłowościach stwierdzonych podczas kontroli do Izb Lekarskich. 5. W ciągu ostatnich 5 lat (2017-2021) do PSSE w R. P. zgłoszono 62 przypadki NOP. 6. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 202 Ir., poz. 2069 z późn.zm.) jedynie lekarz lub felczer ma prawo zgłosić NOP do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Rodzic dziecka ma natomiast możliwość zgłoszenia działania niepożądanego po podaniu preparatu szczepionkowego do Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. 7. Żaden z aktualnie obowiązujących aktów prawnych nie zobowiązuje lekarza do rutynowego przekazywania opiekunowi prawnemu dziecka, podlegającego szczepieniu, dokumentu dotyczącego przeprowadzonego badania kwalifikacyjnego. 8. Zgodnie z art. 17 ust.8 pkt.2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 z późn.zm.) osoby przeprowadzające szczepienia ochronne sporządzają sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych oraz sprawozdania ze stanu zaszczepienia osób objętych profilaktyczną opieką zdrowotną, które przekazują państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu. Jednocześnie wskazał, że zasadnym jest by wątpliwości dotyczące szczepień dziecka wyjaśnić w poradni pediatrycznej szczepień, poddając jej nazwę i adres. W skardze na bezczynność organu, skarżący, zastępowani przez zawodowego pełnomocnika zarzucili mu naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2 art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej. Wskazując na powyższe wnieśli o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 29 maja 2022 r. i udzielenia informacji publicznej; 2. orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że do momentu złożenia skargi nie udostępniono im innych informacji poza zawartymi w piśmie z 10 czerwca 2022 r. Przesłane przez organ odpowiedzi są natomiast niewystarczające, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia skarżącym informacji publicznej. Ponadto argumentowali, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności co do których pozostawał w bezczynności. Brak w takiej sytuacji możliwości zobowiązania organu do działania, nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismem z 10 czerwca 2022 r. udzielił skarżącym szczegółowej odpowiedzi na zadane pytania, pomimo tego, że niektóre z pytań nie dotyczyły informacji publicznej lub nie dotyczyły właściwości organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z kolei w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła wyłącznie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z 29 maja 2022 r., co jednoznacznie wynika z jej treści. W związku z tym wyjaśnić trzeba autorowi skargi, że zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisów bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Innymi słowu bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18). Natomiast o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Innymi słowy stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Mając na uwadze przywołane uregulowania prawne całkowicie nietrafna jest argumentacja skargi, co do konieczności oceny przewlekłości w działaniu organu w sytuacji gdy skargą dotyczy wyłącznie jego bezczynności. Przywołane natomiast w tym zakresie w skardze orzecznictwo, z uwagi na wskazaną zmianę przepisów prawa dalece się zdezaktualizowało. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący domagali się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy zatem wskazać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach u.d.i.p., tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1-2b i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania. W ocenie Sądu, żadna z przywołanych sytuacji nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Mianowicie, w sprawie bezsporne jest, że PPIS jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Organ zresztą swojego obowiązku nie kwestionował. Słusznie przy tym uznał, że większość z żądanych informacji stanowi informację publiczną w rozumieniu analizowanej ustawy. W ocenie Sądu, pytania o konkretne dane dotyczące szczepień na terenie działania organu stanowią informację publiczną, którą organ winien udostępnić, jeżeli informacja ta znajduje się w jego posiadaniu. Poddanie się szczepieniom obowiązkowym, wynikającym z ustawy, dotyczy kwestii publicznej. Uwzględniając powyższe, bezspornym w sprawie jest, że organ prawidłowo i w możliwie pełny sposób wywiązał się z obowiązku udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Pismem z 10 czerwca 2022 r. udzieli bowiem odpowiedzi na wszystkie zadane przez skarżących pytania, odnosząc się merytorycznie kolejno do wszystkich podniesionych kwestii, nie pozostawiając żadnej z nich bez odpowiedzi. Nie ma przy tym wątpliwości, że odpowiedzi tej udzielił w terminie zakreślonym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd nie znalazł natomiast żadnego uzasadnienia potwierdzającego twierdzenie strony, że organ udzielił odpowiedzi "niewystarczającej". Takiego uzasadnienia trudno również doszukać się w samej argumentacji skargi. Słusznie natomiast wskazują skarżący, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przedstawienie informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, stanowi o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, tego typu sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radzyniu Podlaskim, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z 10 czerwca 2022 r., w sposób jednoznaczny i precyzyjny udzielił skarżącym informacji dotyczących kwestii objętych zakresem ich pytań zawartych w piśmie z 29 maja 2022 r. Zarzut bezczynności może bowiem zostać uznany za zasadny wyłącznie wówczas, gdy organ dysponuje żądaną informacją publiczną, lecz jej nie udostępnia (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie z uwagi na udzielenie stosownej odpowiedzi. W tym stanie rzeczy, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i w konsekwencji stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), a także nie miał podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu lub do dokonania czynności i udzielenia informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Tym bardziej, uznać należy, że brak było również podstaw do zastosowania art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku. Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.