IV SA/Wr 333/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" z/s w T. na decyzję Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sportu w T. z dnia [...]maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją, działając między innymi na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; zwana poniżej w skrócie "u.d.i.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), Dyrektor Gminnego Centrum [...]w T. (dalej "organ"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku. Stowarzyszenia "A" (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") - utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w dniu [...].12.2019 r. skarżący złożył do wniosek o udostępnienie informacji, które z podmiotów, zgodnie z cennikiem, skorzystały w 2019 roku z obniżonej opłaty na wynajem obiektów sportowych wraz z kserokopią wszystkich faktur dokumentujących ww. wynajem. Pismem z dnia [...].01.2020 r. organ udzielił odpowiedzi na pytanie w zakresie podmiotów korzystających w 2019 r. z obiektów sportowych po obniżonej stawce za najem, jednocześnie poinformował, że w zakresie udostępnienia kserokopii wszystkich faktur żądana przez niego informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia [...].01.2020 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. Decyzją z dnia [...].02.2020 r. organ odmówił udostępnienia informacji w zakresie udostępnienia kserokopii faktur. Podał, że w ocenie organu żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jej udostępnienie wymaga bowiem podjęcia szeregu czynności, polegających na przeanalizowaniu wszystkich faktur wystawionych przez Gminne Centrum [...] w 2019 roku ([...] sztuk), wyselekcjonowanie z tych dokumentów faktur za najem, a następnie dodatkowo wyselekcjonowanie faktur za najem po obniżonej stawce. Co za tym idzie, te czynności wymagałaby znacznego nakładu pracy. Jeden z pracowników musiałby być wyłączony od innych obowiązków przez okres co najmniej 6 dni, aby wyselekcjonować wnioskowane dokumenty. Tym samym podjęte czynności mogłyby utrudnić lub zakłócić realizację zadań bieżących. Wiązałoby się to również z nadmiernymi kosztami - jako koszty udostępnienia informacji należałoby bowiem potraktować nie tylko koszty wykonania kopii wnioskowanych dokumentów, ale również koszty pracy pracownika, który w czasie przygotowywania informacji nie będzie wykonywał innych obowiązków pracowniczych. Jak zatem widać, spełnienie żądań nie ograniczałoby się jedynie do prostego udostępnienia posiadanych dokumentów, lecz wymagałoby przeprowadzenia analizy zbioru informacji, wyselekcjonowania konkretnych dokumentów, wiążącego się każdorazowo z koniecznością zapoznania się z treścią dokumentów, celem ustalenia, jakiego rodzaju należności dotyczą i w ten sposób wytworzenia nowej informacji, a zatem wymagałoby przetworzenia informacji podlegającej udostępnieniu. Organ zauważył, że pod wpływem praktyki orzecznictwo ewoluuje i od dłuższego czasu bardzo szeroko jest prezentowany pogląd, że informacja przetworzona nie musi zawsze być informacją nową, którą organ musi dopiero wytworzyć - informacją przetworzoną może być również suma informacji prostych; jeżeli suma informacji prostych jest tak duża, że jej wytworzenie zaburza funkcjonowanie organu, angażuje znaczne środki finansowe bądź kadrowe, to zbiór informacji, których żąda wnioskodawca, tworzy informację przetworzoną, nawet jeśli jest to zbiór składający się z informacji prostych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., I OSK [...], LEX nr [...]). Rozpatrując wniesiony od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym po raz kolejny skarżący argumentował, że żądana informacja jest informacją prostą a to organ musi udowodnić spełnienie przesłanek udostępnienia informacji przetworzonej – zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję odmowną zapadłą w pierwszej instancji. Organ przytoczył w uzasadnieniu, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zaś Gminne Centrum [...]jest podmiotem reprezentującym osobę prawną samorządu terytorialnego, a ponadto - jest w posiadaniu faktur za najem obiektów sportowych będących w dzierżawie tego Centrum. Dyrektor Gminnego Centrum [...]jest więc podmiotem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał, że udzielenie informacji wymagałoby przeanalizowania [...] faktur. Już sam fakt konieczności przeanalizowania tak dużej ilości dokumentów jest wystarczający dla stwierdzenia, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, niezależnie od tego, ile w konsekwencji faktur zostałoby wybranych do skopiowania. Koszty udostępnienia żądanej informacji obejmowałyby nie tylko koszty kopiowania dokumentów, ale również koszty 6 dni pracy pracownika, wyłączonego w czasie przygotowywania żądanej informacji od innych obowiązków. Kosztami tymi organ nie może obciążyć wnioskodawcy, a co za tym idzie niezasadny jest zarzut dotyczący nieskorzystania przez organ z takiej możliwości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie udostępnienia takiej ilości kserokopii faktur – jako informacji publicznej przetworzonej. Organ nie podzielił również zapatrywania skarżącego w kwestii braku obowiązku wykazania przez wnioskodawcę istnienia przesłanek udostępnienia informacji publicznej. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygnaturze I OSK [...]z [...]lipca 2017 r. powinność wykazania szczególnego interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej spoczywa, co do zasady, na autorze wniosku o udzielenie takiej informacji, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w konkretny sposób. Organ na tym tle podkreślił, że w niniejszej sprawie wnioskodawca w ogóle nie podjął się wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. Niemniej, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, których wyroki również przywołano, organ, jak zauważył, dokonał samodzielnej analizy powyższej kwestii. Analiza ta została przeprowadzona w takim zakresie, w jakim było to możliwe bez współpracy ze strony wnioskodawcy. Organ nie stwierdził żadnych okoliczności, które uzasadniałyby udostępnienie wnioskodawcy żądanej przez niego informacji przetworzonej. Wnioskodawca bowiem nie posiada żadnych indywidualnych cech, które pozwoliłyby mu wykorzystać udostępnione informacje dla usprawnienia funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego W skardze zarzucono tej decyzji ostatecznej naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) Art. 3 ust. 1 punkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, podczas gdy brak jest ustawowej definicji informacji przetworzonej a orzecznictwo sądowe przeczy twierdzeniom organu. Konsekwencją tak przyjętej kwalifikacji były dalsze błędy w postępowaniu, to jest wezwanie do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego a następnie do wydania odmownych decyzji. 2) Art. 3 ust. 1 punkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że to wnioskodawca ma udowodnić że żądanie informacji przetworzonej (gdyby hipotetycznie przyjąć, że wniosek obejmował informację przetworzoną) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy zdaniem wnioskodawcy to organ musi wykazać ponad wszelką wątpliwość, że żądanie wnioskodawcy nie spełnia tego warunku. W kontekście tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zmianę decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem W obszernych wywodach skargi przede wszystkim podnoszono, posiłkując się obszernie cytowanymi tezami z motywów wyroków sądów administracyjnych, że informacja "przetworzona" stanowi nową informację, nie istniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, pomimo iż jej źródłem są materiały znajdujące w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces "przekształcenia", który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu, zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu dokumentu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces ewentualnej tzw. anonimizacji, polegający na usunięciu z udostępnianego dokumentu danych osobowych, bo czynność ta polega także na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie, nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Przekonywano, że wbrew twierdzeniom organu, dokonanie opisanych przez organ czynności nie stanowi o przetworzeniu informacji, a jej wynik nie prowadzi do powstania nowej jakościowo informacji. Udostępnienie żądanej informacji nie wymaga również dokonywania szczegółowych ocen i analiz dokumentów, gdyż wniosek dotyczy informacji w postaci kopii dokumentów, której zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci udostępnienia kserokopii wszystkich faktur dokumentujących wynajem obiektów sportowych tym podmiotom, które zgodnie z cennikiem, skorzystały w 2019 roku z obniżonej opłaty na wynajem obiektów sportowych. Podstawą odmowy było przyjęcie przez organ, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a skarżący nie wskazał powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przystępując do meritum podnieść należy w pierwszym rzędzie, iż poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; poniżej w skrócie jako "u.d.i.p." lub "ustawa"). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji o charakterze przetworzonym będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z ze wskazaną powyżej odmową udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak wykazania się przez skarżącego istnieniem po jego stronie szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu względem niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. Dominujące w orzecznictwie jest zapatrywanie, według którego w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt I OSK [...]i z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt I OSK [...]). Zbiór informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia poprzez zanonimizowanie wielu dokumentów, tudzież wielu stron tych dokumentów, konieczności przeanalizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko oczekiwanych przez wnioskodawcę, co w rezultacie może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań - może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt I OSK [...]i z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK [...], sygn.. I OSK [...]z [...] stycznia 2015 r., z [...] października 2011 r. I OSK [...]). W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia [...] września 2020 r. I OSK [...], z dnia [...] września 2020 r. I OSK [...]) skonstruowano definicję informacji przetworzonej, przyjmując, że : "W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona." Oczywiste jest, że ocena w tym względzie musi być zindywidualizowana, to znaczy uwzględniająca cały kontekst, między innymi zasób kadrowy i ilość zadań przypadający na daną jednostkę organizacyjną, na której spoczywałaby powinność przygotowania i udostępnienia żądanej informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie organ słusznie przyjął, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w tym drugim rozumieniu, o czym mowa wyżej, ponieważ udostępnienie informacji będzie wymagało znacznego nakładu pracy ze strony pracowników, jest pracochłonne i czasochłonne zważywszy w pierwszym rzędzie na konieczność uważnego wyselekcjonowania ze zbioru za cały 2019 rok posiadanych faktur w ilości bardzo dużej, bowiem aż [...] sztuk, skompletowania z tych dokumentów faktur za najem obiektów sportowych, a następnie dodatkowo wyszukanie faktur według kryterium zawartego we wniosku, to znaczy dotyczących najmu po obniżonej stawce, a także dokonania ich starannej anonimizacji i wykonania kserokopii. Jednocześnie organ wskazał, że wybór żądanych przez skarżącego faktur a zatem sporządzenie informacji i jej przekazanie wnioskodawcy wymagałoby dodatkowej pracy osoby przygotowującej informację zgodnie z żądaniem. Powyższe czynności, wymagają zaangażowania określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, które są wykorzystywane standardowo w bieżącej działalności, a wobec tego co najmniej utrudniłyby dalece funkcjonowanie w zakresie podstawowego działania, zwłaszcza zważywszy na przypadający okres zagrożenia epidemiologicznego. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał w sposób wystarczający powody, dla których uznał, że żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej z uwagi na jej zakres i rozmiar. Aczkolwiek prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]września 2012 r., sygn. akt I OSK [...]). Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK [...]oraz z dnia [...] października 2020 r. I OSK [...]) Wobec tego organ zasadnie wezwał skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, czemu skarżący nie sprostał, nie przywołał bowiem okoliczności, które by taki interes w rozumieniu wyżej przytoczonym uzasadniały, ograniczając się jedynie do polemiki w kwestii kwalifikacji żądanej informacji. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się naruszenia normy art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. W kontekście zaś przywołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych należy podkreślić, że zapadły one w innym stanie faktycznym a nadto nie wiążą w niniejszej sprawie. Poza tym dla niewadliwego rozstrzygnięcia danego przypadku decydujące są zawsze okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. W takim świetle, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić w całości.