II SA/Rz 1002/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.419.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 marca 2022 r. nr GOPS 000395/SP/03/2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej B. H. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.419.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Przemyślu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 marca 2022 r. nr GOPS 000395/SP/03/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu wniosku B. H. (dalej także "Skarżąca") Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 15 marca 2022 r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. M. Organ ustalił, że Wymieniony legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Lekarza Orzecznika ZUS, z którego treści wynika, że jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, przy czym niepełnosprawność powstała w wieku 73 lat. Nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, sam zje, sam się ubierze, a nawet pomaga swojej niepełnosprawnej żonie J. M.2 Z niepełnosprawnymi małżonkami mieszkają ich dzieci tj. pobierająca rentę rodzinną po zmarłym mężu Skarżąca, która opiekuje się nimi, jak też syn J. M.3 będący osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, pobierającą zasiłek stały, który w miarę swoich możliwości i konieczności pomaga w opiece nad rodzicami oraz syn C. M., który nie pracuje, korzysta z zasiłków z pomocy społecznej i złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. M.2 Wójt ustalił również, że Skarżąca była zatrudniona jedynie kilka lat, a zatem nie zrezygnowała z pracy celem sprawowania opieki nad ojcem. Jest Ona [....] i kwalifikuje się do terapii [....]. Organ stwierdził, że niepełnosprawni małżonkowie mają zapewnioną opiekę ze strony swoich dzieci, z którymi razem mieszkają w jednym niewielkim domu. Większość prac wykonuje Skarżąca, natomiast bracia pomagają Jej w tym. Odmawiając przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego Wójt wskazał na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podał również, że istnieją inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od decyzji powyższej B. H. złożyła odwołanie, zarzucając: naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 a u.ś.r., stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnych, błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania renty stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO w Przemyślu, decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r., utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium zakwestionowało stanowisko Wójta, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej jest to, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. SKO zwróciło uwagę, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosując właściwy sposób wykładni należy zatem, zdaniem Kolegium przyjąć, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tak samo będzie w przypadku, kiedy nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty powstania niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie zaistniała jednakże przesłanka negatywna, uniemożliwiająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zachodzi bowiem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a wykonywaną przez Nią opieką nad ojcem. Wykonywane przez Skarżącą czynności opiekuńcze względem ojca nie wypełniają przesłanki "stałej opieki", a co za tym idzie nie wykluczają całkowicie możliwości podjęcia przez Stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka nad rodzicami sprawowana jest przez trójkę ich dzieci. Pomimo więc codziennego charakteru świadczonej opieki, zakres wykonywanych czynności - robienie zakupów, pranie, gotowanie, umawianie wizyt lekarskich, dbanie o higienę osobistą ojca, podawanie leków, pomoc w ubieraniu się - sprowadza się w istocie do prowadzenia gospodarstwa domowego. Czynności te, należą do typowych czynności dnia codziennego, które są także wykonywane przez osoby aktywne zawodowo. Opieka o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. W ocenie Kolegium, ustalenie Wójta, że opiekę wspólnie ze Skarżącą sprawuje również pozostała dwójka rodzeństwa, pozwala Skarżącej na podjęcie aktywności zawodowej, choćby w częściowym wymiarze. Ponadto, oprócz Skarżącej istnieje dwoje innych osób obciążonych w tym samym stopniu wobec J. M. obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilkoro osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jedna osoba. B. H. zaskarżyła decyzję SKO w Przemyślu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zaznaczyła, że istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę SKO w Przemyślu wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa odbywa się przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Niezachowanie przez organy administracji prawidłowej procedury bądź też nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego skutkuje wadliwością badanego aktu, który jednak może być wyeliminowany z obrotu prawnego tylko wówczas, gdy uchybienia te są określonego rodzaju. Wskazuje na to brzmienie art. 145 § 1 P.p.s.a., wedle którego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach (pkt 2), zaś przesłanką uchylenia decyzji jest: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1). Bezzasadność skargi skutkuje natomiast jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przyczyną, dla której Wójt Gminy [...] odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność, iż niepełnosprawność ojca, nad którym sprawuje Ona opiekę powstała w wieku 73 lat. Poza tym, Wójt podniósł, że Skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej. Nadto, Organ I instancji zauważył, że oprócz Strony istnieją jeszcze dwie inne osoby, również zobowiązane do sprawowania opieki nad J. M., a są to pozostałe jego dzieci (dwóch synów). SKO w Przemyślu podzieliło stanowisko Wójta w tym ostatnim zakresie. Podniosło, że opiekę nad ojcem sprawuje nie tylko Skarżąca, lecz także jej bracia, którzy w takim samym jak Ona stopniu obciążeni są wobec wymienionego obowiązkiem alimentacyjnym. Poza tym, zdaniem Kolegium, wykonywane przez Skarżącą czynności nie wyczerpują przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci "stałości opieki". Są bowiem typowymi czynnościami dnia codziennego, które wykonywane są również przez osoby aktywne zawodowo. SKO nie zgodziło się natomiast z twierdzeniem Organu I instancji, że wiek, w którym powstała niepełnosprawność J. M. stanowi przeszkodę w przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z tego, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją powyższego jest to, że wskazany art. 17 ust. 1b u.ś.r., w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd kontrolując wskazane wyżej decyzje doszedł do przekonania, że są one nieprawidłowe. Stwierdzały one brak istnienia związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaną przez Nią opieką nad Ojcem. Słusznie natomiast Kolegium uznało, że powstanie u J. M. niepełnosprawności w wieku 73 lat nie mogło prowadzić do odmowy przychylenia się do wniosku Skarżącej. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjęte jest, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może bowiem stanowić podstawy wydania odmownej decyzji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji, organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W dalszej części należy wskazać, że do odwołania od decyzji pierwszo-instancyjnej Skarżąca dołączyła zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 marca 2022 r,, z którego wynika, że renta rodzinna, którą pobiera nie pozostaje w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Skutkiem powyższego ustalenia jest to, że nie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, kiedy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Obydwa rozpoznające sprawę Organy stwierdziły, że nie został spełniony podstawowy warunek uwzględnienia wniosku tj. nie zaistniał związek pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem. Z tego rodzaju kategorycznym stwierdzeniem przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd się nie zgadza. Materiał ten wskazuje, że J. M. to osoba trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Porusza się samodzielnie. Pomaga żonie, która również jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, z tym, że z uwagi na amputację nogi jest osobą leżącą. Małżonkowie mieszkają wspólnie z trójką dorosłych dzieci tj. wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne córką (Skarżącą) raz dwoma synami. Czynności opiekuńcze względem J. M. wykonuje głównie Skarżąca, z tym, że pomagają Jej w tym czasem bracia. Szczegółowy ich opis znajduje się w piśmie podpisanym przez Wymienioną, a datowanym na 25 lutego 2022 r. Pomimo więc faktu, że J. M. nie jest osobą leżącą i porusza się sam, a nawet jest w stanie pomóc swojej chorej żonie, nie można stracić z pola widzenia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 25 stycznia 2010 r. stwierdzającego, że Wymieniony jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie to świadczy o tym, że Niepełnosprawny wymaga stałej opieki ze strony osób trzecich, chociaż jej rozmiar nawet każdego dnia może być inny, bowiem będzie uzależniony od aktualnego samopoczucia Chorego i stopnia sprawności jego organizmu. Przy czym zauważyć też trzeba, że stan zdrowia zwykle wraz z wiekiem pogarsza się, co powoduje, że dana osoba wymaga poświęcenia jej zwykle większej ilości czasu na wykonanie poszczególnych czynności opiekuńczych. To więc, że chory w danym czasie nie wymaga stałego nadzoru, a zatem opieka nad nim nie jest zbyt absorbująca nie oznacza, że sprawujący tę opiekę nie może uzyskać w związku z tym wnioskowanego świadczenia. Uprawniony podmiot tj. lekarz orzecznik ZUS stwierdził, że J. M. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, a zatem nie można tego orzeczenia kwestionować poprzez twierdzenie, że niepełnosprawny jest osobą wystarczająco samodzielną. Nie ulega też wątpliwości, że główny ciężar opieki nad ojcem spoczywa na Skarżącej, bowiem bracia tylko pomagają w jej sprawowaniu. Pomoc ta nie może jednak podważyć ustalenia, że Skarżąca sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (pod tym ostatnim pojęciem mieści się też sytuacja, kiedy niezdolność do samodzielnej egzystencji danej osoby orzeczona została na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – art. 3 pkt 21 u.ś.r.). Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie musi być 24-godzinna i nie wyklucza też sytuacji, że opiekun opuści miejsce pobytu niepełnosprawnego celem choćby zrobienia koniecznych zakupów, a w tym czasie może być potrzeba obecność przy niepełnosprawnym innej osoby. Istotą tej opieki jest to, by zapewniała ona zaspokojenie aktualnych potrzeb podopiecznego, w tym przede wszystkim egzystowanie w warunkach godności człowieka, które możliwe jest także przez czynności określone przez Kolegium jako prowadzenie gospodarstwa domowego. Sąd nie podziela tym samym sformułowania SKO, że opieka wskazana w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi być związana wyłącznie z osobą chorego, nie zaś polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego. Te ostatnie czynności także przecież służą niepełnosprawnemu, a ich wymiar wraz z czynnościami dotyczącymi rzeczywiście stricte chorego może być w danym dniu różny, co nie przeczy temu, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Tym samym, stanowisko Kolegium nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, co świadczy o przekroczeniu zasady jego swobodnej oceny. Nie sposób się także zgodzić ze stanowiskiem Organów, że fakt, iż istnieją także inne osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec J. M., które razem z nim mieszkają, uniemożliwia przychylenie się do wniosku Skarżącej. Okoliczność bowiem, że kilka osób ma obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego jest dla sprawy obojętna. Liczy się tylko to, czy osoba występująca w wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełnia wszystkie pozytywne przesłanki przyznania tego świadczenia i nie zachodzą w jej wypadku przesłanki negatywne. Jeżeli taka sytuacja występuje, to bez znaczenia pozostaje kwestia związana z innymi potencjalnie uprawnionymi osobami. Z tych wyżej wymienionych względów Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w pkt I wyroku uchylił to rozstrzygnięcie wraz z poprzedzającym go rozstrzygnięciem Organu I instancji, czego podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Z kolei w pkt II wyroku Sąd zasądził od SKO w Przemyślu na rzecz Skarżącej -działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. - kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, których wysokość wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).