II OSK 2779/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 404/20 o odrzuceniu skargi Gminy T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek uczestnika A. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 404/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Gminy T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt [...], w przedmiocie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skargę na postanowienie Kolegium wniosła Gmina T. – reprezentowana przez Prezydenta, który wydał postanowienie w pierwszej instancji. Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Wskazał przy tym, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że Prezydent Miasta - jako organ gminy, który wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, które zostało uchylone zaskarżonym postanowienia Kolegium - nie może być stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga z uwagi na brak legitymacji skargowej podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina T., zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej albowiem Prezydent Miasta rozpatrywał sprawę "w postępowaniu administracyjnym", "indywidualną", "w formie decyzji administracyjnej", podczas gdy skarżący nie rozpatrywał sprawy o takich przymiotach, a żadna z przywołanych charakterystyk nie może być odnoszona do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania i zainteresowania Sądu. Ponadto "merytoryczna" część orzeczenia została wywiedziona z nieadekwatnych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (dotyczą zupełnie innej kategorii spraw); 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie postanowienia o odrzuceniu skargi w oparciu o kryteria, poglądy, wyroki i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, które są nieadekwatne do rozpoznawanej sprawy, przez co skarżący nie poznał argumentów przemawiających za niedopuszczalnością rozpoznania skargi dotyczącej wydawania zaświadczenia (a nie decyzji administracyjnej) i nie mógł podjąć z nimi żadnej (nawet nieskutecznej) polemiki. Nie mając możliwości poznania rozumowania Sądu, skarżący traci możliwość wniesienia merytorycznej skargi i obrony własnego stanowiska, a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma "materiału", na podstawie którego mógłby ocenić prawidłowości toku myślenia składu orzekającego o odrzuceniu skargi; 3) art. 145 § 1, w tym w szczególności pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nierozpoznanie jej zgodnie z treścią tego przepisu, podczas gdy skutkiem postanowienia SKO (w zależności od przebiegu postępowania przed organem) potencjalnie mogłoby być wydanie zaświadczenia o treści niezgodnej z przepisami (np.: stwierdzenie, że obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. w rejonie ulicy G., pomiędzy drogą nr [...] na południe od osiedla [...], a południową granicą miasta w T.); II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 21 uchwały Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny w rejonie ul. G. w T. lub art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 293), poprzez pominięcie przy ocenie skargi (w tym możliwości jej wniesienia), że skutkiem postanowienia SKO (w zależności od przebiegu postępowania przed organem) potencjalnie mogłoby być wydanie zaświadczenia o treści niezgodnej z przepisami (np.: stwierdzenie, że obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. w rejonie ulicy G., pomiędzy drogą nr [...] na południe od osiedla [...], a południową granicą miasta w T.). Mając powyższe na uwadze, Gmina T. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik A. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od wyżej wskazanego postanowienia odrzucającego skargę, wskazać należy, że z treści art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi. Prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że w przypadku, gdy Prezydent Miasta wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, które zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Gmina nie ma legitymacji skargowej we wniesieniu skargi na postanowienie organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie było samo zaświadczenie, a postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Zgodnie z art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), dla odmowy wydania zaświadczenia została przewidziana forma postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku odmowy wydania zaświadczenia organ rozstrzyga sprawę co do istoty poprzez wydanie postanowienia. Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym (wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 700/13, LEX nr 1574681). Na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji administracyjnej. Należało zatem podzielić szeroko prezentowany w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności skargi wywiedzionej przez podmiot, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji. Odwołując się do uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (publ. ONSAiWSA 2016/4/54), Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że przesłanką przesądzającą o niedopuszczalności skargi wywiedzionej przez organ I instancji nie jest forma rozstrzygnięcia sprawy w postaci decyzji administracyjnej. Na co zwrócił uwagę NSA w powyższej uchwale, a który to pogląd Sąd w składzie orzekającym podziela, o niedopuszczalności skargi przesądza władczość działania organu i wykonywanie przez ten podmiot władztwa publicznego, a nie sama forma rozstrzygnięcia. Niewątpliwie wydanie zaświadczenia, jak i postanowienia o odmowie jego wydania, stanowi działanie władcze z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo w przypadku odmowy wydania zaświadczenia organ orzeka merytorycznie w formie postanowienia będącego – podobnie jak decyzja administracyjna – aktem administracyjnym. W tej sytuacji Prezydent Miasta działa w sferze publicznoprawnej, a obowiązek wydania zaświadczenia albo postanowienia o odmowie jego wydania jest limitowany przepisami prawa, tak samo jak obowiązek wydania decyzji administracyjnej. W konsekwencji powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do wydania zaświadczenia powoduje, że tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje prawo kwestionowania orzeczeń organu II instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że podziela poglądy dotyczące niedopuszczalności skargi organu na decyzję administracyjną, jak i odniósł te poglądy do rozpatrywanej sprawy, uznając że zachowują one aktualność. Sąd Wojewódzki uzasadnił, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest uznanie, że skarżący organ działa w ramach władztwa administracyjnego, co następuje kosztem uprawnień procesowych gminy. Sąd prawidłowo odwołał się przy tym do argumentacji zawartej w ww. uchwale I OPS 2/15, albowiem – jak wskazano powyżej – przy formie prawnej postanowienia przepisy o decyzjach administracyjnych stosuje się odpowiednio. W konsekwencji niezasadne były także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz § 21 uchwały Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. i art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając zaistnienie przesłanki z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zobowiązany był do odrzucenia skargi, a więc jednocześnie nie był on uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. czy też interpretację powołanych przez skarżąca kasacyjnie przepisów prawa materialnego. Dodać należy, że Prezydent Miasta T. powinien ponownie rozpoznać wniosek o wydanie zaświadczenia w ramach swojej samodzielności orzeczniczej. Organ odwoławczy nie może narzucać organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie jest również związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 4, str.1030). Uwzględniając powyższe okoliczności, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania A. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Ponadto, w świetle art. 204 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).