II SA/Ol 448/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r., nr "[...]" Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich wymierzył spółce A (dalej jako: "spółka") karę pieniężną w wysokości 7.504,11 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zgodnie z art. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr "[...]" dz. drogowa nr "[...]", M., ul. "[...]", urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza kablowego 0,4 kV, o łącznej powierzchni 0,71 m2 w okresie od 23 sierpnia 2014 r. do 23 sierpnia 2019 r. W odwołaniu spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie: - art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nałożenie kary pieniężnej w sytuacji gdy upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa oraz skutków prawnych z tym związanych; - art. 107 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji, tj. niewskazanie dokładnej podstawy prawnej wyliczenia powierzchni zajmowanej przez część urządzenia ułożonego w pasie drogowym o wymiarze 0,71 m2; - art. 20 ust. 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy, poprzez wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 17.859,78 zł. W uzasadnieniu pełnomocnik spółki podniósł, że pomiar geodezyjny przedmiotowej sieci elektroenergetycznej - linii kablowej nN 0,4 kV został wydany 24 października 2012 r. i w związku z tym upłynął już 5-letni termin przedawnienia kary administracyjnej, wynikający z art 189g § 1 k.p.a. Zdaniem radcy prawnego, początek biegu terminu przedawnienia powinien być liczony od stwierdzenia posadowienia linii w pasie drogowym przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego - czyli od dnia naruszenia prawa. Nie zgodził się z organem, że skutek naruszenia prawa występuje każdego dnia bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Zarzucił, że organ nie wskazał podstaw wyliczenia powierzchni 0,71 m2 zajętego pasa drogi wojewódzkiej i strona została pozbawiona możliwości merytorycznego ustosunkowania się do tego wyliczenia, w tym do stwierdzenia czy takie zajęcie miało miejsce na przedmiotowej działce. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]’, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 40 ust.1-3, ust. 5 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej jako: "u.d.p." i skonstatowało, że ustawodawca w jednakowy sposób traktuje zajęcie pasa drogowego, bez względu na sposób w jaki do tego doszło. Prawnie obojętnie jest czy do zajęcia doszło na skutek braku umowy, zajmowania pasa o powierzchni większej niż w zezwoleniu, czy też z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Zwrot "wymierza" zawarty w tym przepisie oznacza, iż decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Kolegium zauważyło, że spółka nie kwestionuje umieszczenia przedmiotowego przyłącza kablowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr "[...]". Strona posiada zezwolenie w formie decyzji administracyjnej jedynie na część przyłącza kablowego (decyzja nr "[...]" z "[...]"r.). Natomiast bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi zajmuje powierzchnię 0,71 m2. Zajęcie pasa drogowego potwierdza dokument geodezyjny, określający linie graniczne pasa drogowego oraz miejsce przebiegu przedmiotowego przyłącza kablowego 0,4 kV. Umieszczenie przedmiotowego przyłącza kablowego w pasie drogowym potwierdziły także oględziny przeprowadzone w dniu 23 lipca 2019 r., podczas których stwierdzono, że przedmiotowe przyłącze kablowe nie zostało usunięte i pozostaje nieprzerwanie w pasie drogowym od dnia wybudowania, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Strona, prawidłowo zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, nie brała w nich udziału. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia kary. Wyjaśniono, że długość zajętego odcinka chodnika pomnożono przez średnicę rury osłonowej (0,11 m). Do obliczeń przyjęto powierzchnię 1 m2, zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo rozważył w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art 189g § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Unormowanie to zostało wprowadzone z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Jednocześnie ustawa zmieniająca zawiera przepisy przejściowe, w tym art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Kolegium zauważyło, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało pismem z 27 czerwca 2019 r., doręczonym stronie 2 lipca 2019 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w przypadku zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., skutek naruszenia prawa występuje każdego dnia bezprawnego zajęcia pasa drogowego i dlatego organ naliczył karę pieniężną za okres 5 lat wstecz od dnia wydania decyzji. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem spółki, że początek biegu terminu przedawnienia w tej sprawie powinien być liczony po wskazanym przez organ pomiarze geodezyjnym przedmiotowej sieci elektroenergetycznej, który miał miejsce 24 października 2012 r. (tj. data stwierdzonego posadowienia linii w pasie drogowym przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego). Istota zajęcia pasa drogowego, np. poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, sprowadza się do tego, że naruszenie prawa poprzez bezprawne zajęcie pasa drogowego następuje każdego dnia tego zajęcia. Nie sposób bowiem przyjąć jedynie daty rozpoczęcia naruszenia prawa i od tej daty liczyć ewentualny termin przedawnienia, w sytuacji kiedy naruszenie prawa trwało przez cały okres zajęcia pasa drogowego i nie zostało przerwane. Słusznie zatem organ I instancji przyjął, że należało wyliczyć karę administracyjną za okres 5 lat wstecz od dnia wydania zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka podtrzymała zarzut naruszenia art. 189 g § 1 k.p.a. Wskazała, że pomiar geodezyjny przedmiotowej sieci elektroenergetycznej - linii kablowej nN 0,4 kV został wydany 24 października 2012 r. W związku z tym upłynął już 5-letni termin przedawnienia kary administracyjnej, wynikający z art. 189g § 1 k.p.a. Początek biegu terminu przedawnienia powinien być liczony po pomiarze geodezyjnym przedmiotowej sieci elektroenergetycznej, który miał miejsce 24 października 2012 r., jak wskazał organ w decyzji, - tj. stwierdzonego posadowienia linii w pasie drogowym przez Wydział Geodezji przy Starostwie - czyli od dnia naruszenia prawa. Zdaniem spółki, organ II instancji nieprawidłowo podzielił pogląd organu I instancji, że skutek naruszenia prawa występuje każdego dnia bezprawnego zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji utrzymał w mocy naliczoną karę pieniężną za okres 5 lat wstecz od dnia wydania decyzji z dnia "[...]" r., co zdaniem spółki stanowiło naruszenie art. 20 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na wniosek strony. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r. poz. 2167) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota sporu dotyczy okresu za jaki zarządca drogi mógł naliczyć karę za zajecie pasa drogowego, w sytuacji gdy zajęcie bez zezwolenia trwało nieprzerwanie od 2012 r., a organ orzekał o nałożeniu kary w 2019 r. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy w stanie faktycznym sprawy przedawniło się uprawnienie zarządcy drogi do wymierzenia kary. Zastosowany przez organy orzekające art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.", stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten stanowi o przedawnieniu karalności. Od przedawnienia karalności należy odróżnić przedawnienie wszczynania postępowania, do którego nawiązuje § 2 tego artykułu. W myśl art. 189g § 2 k.p.a. przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Takiego przedawnienia wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary czy przedawnienia stwierdzenia naruszenia prawa nie przewidują przepisy u.d.p. W art. 40d ust. 3 u.d.p. ustawodawca unormował jedynie przedawnienie wykonania kary. Przepis ten ma zastosowanie do ustalonych już kar w drodze decyzji. Ustawa o drogach publicznych nie normuje natomiast możliwości przedawnienia wszczynania postępowania ani przedawnienia nałożenia kary. Dlatego, w myśl art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., zastosowanie ma art. 189g § 1 k.p.a. Wskazany w tym przepisie okres 5 lat liczony jest od dnia naruszenia prawa lub wystąpienia skutków naruszenia prawa. Dla prawidłowego ustalenia początku biegu terminu przedawnienia karalności, konieczne jest uwzględnienie czasu naruszenia prawa lub czasu wystąpienia skutków naruszenia prawa. W doktrynie wskazuje się, że naruszenie prawa może być działaniem lub zaniechaniem mającym charakter działania (zaniechania) jednorazowego lub charakter działania (zaniechania) ciągłego, trwałego albo powtarzającego się. W przypadku naruszeń jednorazowych polegających na działaniu czas działania jest czasem naruszenia prawa (niedopełnienia obowiązku, naruszenia zakazu), od którego biegnie termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (karalności). Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie prawa polegające na zaniechaniu biegnie od czasu zakończenia zachowania, a zatem od ostatniego dnia, w którym należało dokonać zaniechanego działania (zob. M. Bojarski, J. Giezek, Z. Sienkiewicz, Prawo karne materialne. Część ogólna i szczególna, red. M. Bojarski, Warszawa 2010, s. 404). W przypadku naruszeń o charakterze trwałym, ciągłym lub powtarzającym się, czyli naruszeń rozciągniętych w czasie, termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego rodzaju naruszenia prawa (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020, oraz M.Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, str. 140). Stanowisko to koresponduje z regulacją zawartą w art. 24 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 646/2012 z 16 lipca 2012 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze dotyczące grzywien i okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, Dz.Urz. UE L 187, s. 29, zgodnie z którym: "Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia". W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy uwzględnić trzeba, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. naruszenie prawa polega na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy. Wysokość kary stanowi 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Dlatego stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. karę nalicza się za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Tym samym omawianego naruszenia prawa nie można wiązać tylko z jednorazowym działaniem polegającym na umieszczeniu linii kablowej w pasie drogowym, ale też z pozostawaniem przewodu elektroenergetycznego w tym pasie. Dopóki przedmiotowa część linii kablowej pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia lub umowy zawartej z zarządcą drogi, dopóty trwał stan naruszenia prawa. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji ustalił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji część linii kablowej nieobjęta zezwoleniem nr "[...]" pozostawała w pasie drogowym, okoliczności tej spółka nie kwestionuje. Stan bezprawności trwał. Tym samym nie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia do nałożenia kary. Przy czym, zasadnie organy orzekające uwzględniły art. 189g § 1 k.p.a. przy ustaleniu wymiaru tej kary. Skoro bowiem kara naliczana jest za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, czyli za każdy dzień naruszenia prawa, a art. 189g § 1 k.p.a. zabrania nakładania kary po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, to zasadnie organ I instancji ograniczył nałożenie kary za okres do 5 lat wstecz. Taka wykładnia uwzględnia słuszny interes strony, zgodnie z art. 7 i 7a k.p.a. Zasadnym jest wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że dla ustalenia wymiaru kary bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16, II GSK 1569/18, z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.