II GSK 740/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1318/18 w sprawie ze skargi P.J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 maja 2018 r. nr BP.501.336.2018.1114.BD2.2624 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.J. (strona, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 maja 2018 r. nr BP.501.336.2018.1114.BD2.2624 w przedmiocie nałożenia kary oddalił skargę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wojewódzki Inspektor decyzją z 5 stycznia 2018 r. orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 9 000 zł. Podstawę faktyczną stanowiło wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Decyzją z dnia 11 maja 2018 r. Główny Inspektor utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Wskazał na mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy materialno-prawne regulujące zasady wykonywania transportu. Powołał się na dokonane ustalenia faktyczne podczas kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki Iveco o nr rej. [...], przeprowadzonej 5 września 2017 r. we Włocławku Al. K. Wielkiego DK-62 oraz w toku postępowania administracyjnego. Zatrzymanym pojazdem kierował J.J., wykonujący krajowy niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy. Przebieg i wyniki kontroli zamieszczono w protokole kontroli nr WITD.DI.P.II0080/365/17 z 5 września 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a., gdyż kary pieniężne nakładane są na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200, dalej jako "u.t.d.") a treść art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do ww. ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3. Zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia, kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Odnosząc się do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (l.p. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) Główny Inspektor wskazał, że przewozem na potrzeby własne jest każdy przewóz drogowy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający warunki określone w art. 4 pkt 4 u.t.d., wykonywany pojazdem lub zespołem pojazdów, którego łączna dopuszczalna masa całkowita wynosi co najmniej 3,5 t. Powołując się na art. 33 ust. 1 i 87 ust. 2 organ wskazał, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej a kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazać wypis takiego zaświadczenia. Konsekwencją powyższego jest lp.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. zgodnie z którym wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 zł. Organ podkreślił, że uzyskanie przez stronę następczo w stosunku do kontroli zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne (tj. w dniu 19 września 2017 r.) nie stanowi przesłanki do uznania, że w dniu kontroli (tj. 5 września 2017 r.) skarżący wykonywał przejazd na potrzeby własne ma podstawie ww. zaświadczenia dlatego też kara w wysokości 8000 zł z tytułu naruszenia lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. jest zasadna. Ponadto organ powołując się na art. 23 i 32 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 wskazał na obowiązek wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenia rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji oraz sankcję w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł (lp.6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d.). Organ podniósł, że ostatnie badanie okresowe urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe było przeprowadzone 19 lipca 2011 r., wobec powyższego zasadne było nałożenie kary 1000 zł. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postpowania, w zakresie nałożenia kary 8000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Sąd I instancji nie zgodził się, z zarzutami naruszenia art. 7, 75, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 189a § 1 w zw. z art. 189f k.p.a. w zw. z art. 92a u.t.d. Uznał, że Organ w sposób szczegółowy dokonał ustalenia stanu faktycznego i w sposób prawidłowy dokonał oceny materiału dowodowego w świetle powołanej podstawy materialnej rozstrzygnięcia. Ponadto, wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Stan faktyczny w zakresie prawidłowości jego ustalenia i oceny nie budził zastrzeżeń Sądu I instancji. Organ ustalił, że przedsiębiorcą wykonującym przewóz w dniu 5 września 2017 r. (w dniu kontroli) był skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] P.J.. Postępowanie wobec M. Spółka Jawna z uwagi na złożone w sprawie wyjaśnienia, dotyczące zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej), zostało umorzone. Kierowcą kontrolowanego, we Włocławku na DK-62, pojazdu marki Iveco o numerze rejestracyjnym [...] był ojciec skarżącego, który prowadził pojazd w ramach pomocy skarżącemu. Kontrolowany pojazd należał do skarżącego. W ramach kontroli stwierdzono, że wykonujący transport w ramach krajowego niezarobkowego przewozu drogowego: 1. wykonywał przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia; 2. przejazd drogowy wykonywany był pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji, jak również skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie kwestionował drugiego naruszenia dotyczącego wymierzenia kary 1000 zł z uwagi na naruszenie lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie stwierdzono, że podczas kontroli drogowej kierowca nie okazał do kontroli oraz nie posiadał w pojeździe zaświadczenia na wykonywanie krajowego przewozu drogowego na potrzeby własne. Brak powyższego dokumentu potwierdził zarówno skarżący, przedstawiając przy piśmie z 20 listopada 2017 r. zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wydane przez Starostę Legionowskiego dnia 19 września 2017 r.(tj. po kontroli, która miała miejsce 5 września 2017 r.), jak również Starostwo Powiatowe w Legionowe w piśmie z 14 grudnia 2017 r. Ponadto organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że kierowca wykonywał przewóz drogowy o charakterze pomocniczym w stosunku do wykonywanej przez stronę działalności, a konsekwencją nie okazania i nie posiadania zaświadczenia jest utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł – zgodnie z taryfikatorem kar określonym w lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że kwestia niezastosowania art. 189a § 1 w zw. z art. 189f k.p.a. w zw. z art. 92a u.t.d. została prawidłowo przez organ oceniona. Zdaniem WSA okolicznością przemawiającą za zastosowaniem normy z art. 92c ust. 1 u.t.d. nie może być następcze w stosunku do kontroli uzyskanie przez skarżącego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Powyższe nie zmieni faktu, że w dniu kontroli skarżący takim zaświadczeniem nie dysponował dlatego też kara w wysokości 8000 zł z tytułu naruszenia lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. została nałożona przez organ prawidłowo. Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego WSA w Warszawie. Złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: - rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu oceny materiału dowodowego dotyczącego usunięcia naruszenia prawa i okoliczności wskazanych w odwołaniu wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że art. 189a § 1 i art. 189f k.p.a. nie znajdują zastosowania do kar pieniężnych nakładanych w trybie art. 92a u.t.d. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Zarządzeniem z 6 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna skarżący oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu kasacyjnego wskazano na naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie uzasadniając tego zarzutu. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 189a § 1 i art. 189f k.p.a. przez uznanie, że nie znajdują one zastosowania do kar pieniężnych nakładanych w oparciu o przepisy u.t.d. Przy tak sformułowanym zarzucie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA skarga kasacyjna skarżącego jest wadliwa formalnie, a to oznacza, że Sąd II instancji nie może prowadzić kontroli zaskarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń podniesionych w zarzutach. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Oznacza to, że jej skuteczność jest zależna od spełnienia prawem przewidzianych wymogów. Z tego powodu sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnemu pełnomocnikowi i strona samodzielnie nie może sporządzić tego środka prawnego. Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zarzut kasacyjny ma określać przepisy naruszone przez sąd pierwszej instancji w związku z przepisami stosowanymi przez organ, zatem ma podnosić wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. lub niezastosowanie art. 145 § 1–3 p.p.s.a. Naruszenia te powinny być powiązane z właściwymi przepisami dla postępowania przed organami oraz prawidłową podstawą kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. Zbudowanie poprawnego formalnie zarzutu nie jest warunkiem wystarczającym dla skargi kasacyjnej, bowiem zarzut ma być uzasadniony. Zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ma wykazać na czym polega naruszenie konkretnych przepisów objętych zarzutem. Ma przedstawić sposób poprawnego ich stosowania lub wykładni, a w przypadku naruszeń przepisów procesowych powinna wyjaśnić jaki jest wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie, bowiem w przypadku naruszeń procesowych tylko istotne naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej. Braki skargi kasacyjnej w zakresie wskazanych wcześniej ustawowych elementów nie mogą być uzupełnione przez sąd kasacyjny działaniem z urzędu. Postępowanie kasacyjne, zgodnie z zasada dyspozycyjności, jest pozostawione stronie zarówno co do granic rozpoznania sprawy kasacyjnej, ale także wniosków i zakresu weryfikacji wyroku. Ponadto wskazać należy, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; przywołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. uchyla się spod rozpoznania. Zauważyć bowiem należy, że art. 189f k.p.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów), a dwa pierwsze składają się z dwóch punktów, natomiast w skardze kasacyjnej nie zostało wskazane, który z nich został naruszony przez Sąd I instancji. Stanowiło to istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia przedstawionych wcześniej wymogów. Zatem z tego powodu nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że nawet przy formalnej poprawności tego zarzutu, byłaby on merytorycznie niezasadny. Przepis art. 189a § 1 k.p.a. nakazuje stosowanie przepisów działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne" w sprawach nałożenia lub wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu, z zastrzeżeniem przepisów § 2 i 3, które przewidują wyłączenia stosowania przepisów tego działu w całości lub w pewnym zakresie. Zgodnie z § 2 art. 189a k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021). Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że WSA zasadnie uznał, w rozpoznawanej sprawie art. 189a § 1 i art. 189f k.p.a. nie znajdują zastosowania do kar pieniężnych nakładanych w trybie art. 92a u.t.d. Skoro bowiem art. 92b ust. 1 u.t.d. odrębnie reguluje wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika, a art. 92c ust. 1 u.t.d. pozostałe przypadki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika, oznacza to że reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, jakimi jest w niniejszym przypadku ustawa o transporcie drogowym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.