IV SA/Po 304/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania na własność działki siedliskowej uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako : "SKO", " organ II instancji" ), decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej:" k.p.a." , KPA ) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] ( dalej jako: " starosta" " organ I instancji ") z dnia [...] października 2019 roku nr [...], odmawiającej nadania na własność J. Z. działki siedliskowej położonej w J., gmina M., oznaczonej numerem działki [...], o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w W. , w Wydziale Ksiąg Wieczystych urządzona jest księga wieczysta nr [...], prowadzona dla gruntów stanowiących własność gminy M.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało , że J. Z. złożył wniosek do Starosty [...] o nadanie na własność działki pod budynkami usytuowanymi na działce nr [...], gmina M., obszar wiejski J. z wyjaśnieniem, że nieruchomość ta wchodziła w skład gospodarstwa rolnego jego rodziców, S. K. i Z. Z., które zostało przekazane Państwu. Skarżący podał w powyższym wniosku, że: " na mocy Sądu Rejonowego w W. jest następcą prawnym" oraz że wraz z żoną A. użytkuje nieruchomość nr [...]. Wskazał także, że do dzisiaj płaci podatki od nieruchomości za należącą do jego matki nieruchomość położoną w J. nr [...], a on i jego żona mieszkają pod numerem [...]. Organ I instancji, na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji, odmówił J. Z. nadania na własność wnioskowanej działki. Na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji, Starosta W. ustalił, że nieżyjący rodzice wnioskodawcy, na mocy decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1977 roku znak: [...], zdali na rzecz Skarbu Państwa w zamian z rentę, gospodarstwo rolne położone w J., gmina M., o łącznej powierzchni [...] ha, z wyłączeniem zabudowań, a mianowicie domu mieszkalnego, budynku inwentarskiego i szopy. Ponadto, organ I instancji ustalił, że po zmarłej dnia [...] czerwca 2016 roku, na podstawie testamentu alograficznego z dnia [...] września 2015 roku, spadek nabył J. Z. w całości. Do wniosku dołączony został również odpis zwykły z księgi wieczystej nr [...] według stanu na dzień [...] listopada 2018 roku, prowadzonej dla budynków wyszczególnionych w przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy M., o przekazaniu gospodarstwa rolnego za rentę, z wpisem w Dziale II W. i S. Z. jako właścicieli zabudowań. Przed wszczęciem postępowania, na mocy art. 64 par.2 kpa, organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, poprzez przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu – W. Z., w celu prawidłowego określenia stron postępowania. W zakreślonym przez organ terminie, J. Z. poinformował organ, że postępowanie spadkowe po W. Z. nigdy nie zostało przeprowadzone. Jednocześnie wniósł o dalsze prowadzenie postępowania z pominięciem żądanego dokumentu. Pomimo nieuzupełnienia braków formalnych podania w wyznaczonym przez organ terminie, co skutkuje pozostawieniem podania bez rozpoznania, organ uznał za zasadne dokonanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie z uwagi na fakt, że wnioskodawca przez ostatni rok kwestionuje wszystkie ustalenia organu dokonane w rzeczonej sprawie. Organ wskazał, że podstawą odmowy nie jest fakt, że nie zostały uzupełnione przez stronę braki formalne, a ustalenia organu, że działka nr [...] nigdy nie stanowiła własności Państwa Z. i co za tym idzie, również budynki, które są na rzeczonej nieruchomości posadowione. Tym samym orzekając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członów ich rodzin oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U.z 1989 roku nr 10, poz. 53 ze zmianami dalej zwaną "ustawą") odmówił J. Z. nadania działki siedliskowej, Wyjaśniając powyższe, organ wskazał, że aktem notarialnym repertorium A nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 roku, Państwo S. i W. Z. nabyli od Skarbu Państwa nieruchomość położoną w J., gmina M., o powierzchni [...] ha, oznaczoną numerem działki [...] Działka ta była zabudowana budynkiem mieszkalnym i inwentarskim, co wynika z aktu notarialnego. Do aktu notarialnego załączono opis i mapę z [...] lipca 1971 roku, wskazujące na rodzaj użytków, składających się na rzeczoną działkę, jak również odrys z mapy ewidencyjnej. Organ I instancji stwierdził w swojej decyzji, że z dokumentów tych jednoznacznie wynika przedmiot własności Państwa Z. , którzy następnie w 1977 roku zdali tę nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa za świadczenie rentowe. Tym samym, myli się wnioskodawca, twierdząc, że budynki zapisane w [...], to budynki, które są posadowione na działce nr [...]. Działka ta nigdy nie stanowiła własności Państwa Z. i tym samym budynki, które się na niej znajdują. Z ustaleń organu wynika, że Państwo Z. zamieszkiwali budynki znajdujące się na działce nr [...], niemniej jednak mieli świadomość, że nie stanowią ich własności. Budynki bowiem zostały nadane Pani A. P. z gospodarstwa poniemieckiego W. O., o czym tutejszy urząd informował wnioskodawcę, który niestety nie dał temu wiary. W ocenie organu I instancji rodzice wnioskodawcy objęli w posiadanie budynki, w których A. i K. P. nigdy nie zamieszkali, co jednak w ocenie organu, nie zmienia faktu, że nie są to budynki, które w 1971 roku nabyli Państwo Z. razem z gruntem oznaczonym numer działki [...]. Od powyższej decyzji J. Z. złożył odwołanie do SKO, wskazując na liczne błędy w ustaleniach faktycznych organu, m.in. że K. P. nie był i nie jest posiadaczem gruntów rolnych w J.. Wskazał jednocześnie, że zgodnie z mapkami na działkach oznaczonych numerem [...], nie ma zabudowań. Na portalu Geoportal, na działce nr [...] widoczny jest obrys budynku, który kiedyś był stodołą, według decyzji z dnia [...] września 1977 roku, a której już nie ma. Wskazał również, że na działce nr [...] wychowało się z nim i jego rodzicami jego rodzeństwo oraz że gdzieś musiało dojść do omyłki pisarskiej. SKO w swojej decyzji, wskazało, że organy nie zaprzeczają zamieszkiwaniu pana J. z żoną w budynkach położonych na działce nr [...], płacenia za tą nieruchomość podatków oraz faktu wychowywania się w tym domu. Okoliczności zamieszkiwania przedmiotowej nieruchomości przez wiele lat nie dają podstaw do uznania wymogu przewidzianego przepisem art. 6 ustawy. Podobnie jak opłata podatków od tych nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 12 stycznie 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 roku poz.1170 ze zmianami), podatnikami podatku od nieruchomości są nie tylko jej właściciele, ale również jej samoistni posiadacze (art. 3 ). Okoliczności te mogą stanowić podstawę, tak jak to wskazał organ I instancji w piśmie z dnia 20 listopada 2019 roku, do wystąpienia do sądu o stwierdzenie zasiedzenia, nie mogą jednak stanowić o nadaniu działki nr [...] na własność na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie organu II instancji, bez znaczenia w tej sytuacji jest zarzut braku zabudowań na działce nr [...]. Oprócz widocznego obrysu budynku, który zdaniem J. Z. był kiedyś stodołą. W ocenie kolegium, ta właśnie okoliczność potwierdza istnienie na działce [...] zabudowań w dniu [...] września 1971 roku, tj. w dniu przekazywania państwu gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. Małżeństwo S. i W. Z. w akcie notarialnym w dnia [...] czerwca 1972 roku kupili gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, stanowiące nieruchomość zabudowaną nr [...] położoną w J.. Z przekazania wyłączono zabudowania, dom mieszkalny, budynek inwentarski oraz szopę i przydzielono dotychczasowym właścicielom do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działkę gruntu o powierzchni [...] ha. Dla wyłączonych zabudowań urządzono księgę wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w W. . Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka, o którą występuje J. Z., stanowi grunty rolne zabudowane oznaczone jako Br-RV o powierzchni [...] ha, stanowiące własność gminy M.. W ocenie organu II instancji, z "Protokołu badania stanu prawnego" o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, według stanu na dzień [...].07.2011 roku, wynika że użytkownikiem tej nieruchomości jest żona wnioskodawcy, pani A. Z.. W ocenie SKO, z powyższego wynika, że rodzice J. Z. nigdy nie byli właścicielami budynków położonych w J. nr [...], oznaczonej nr [...], oraz że nieruchomość ta nigdy nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, zdanego na własność państwa przez W. i S. Z.. Na powyższą decyzję J. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów zawartych w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2016 roku poz. 277 z poźn. zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in. że organ nie uwzględnił faktu, że nikt nie zwrócił uwagi podczas sporządzania aktu notarialnego, że zabudowania są na innej działce, na dowód czego dołączył kopię wypisów z księgi wieczystej z 1972 roku, które zostały wydane przez Starostwo Powiatowe w W. . W rubryce "tereny osiedlowe" nie ma informacji, że jakiekolwiek zabudowania tam były. Pismem z dnia 29 września 2020 roku, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w P., podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, jednocześnie wskazując na naruszenie przepisów prawa mających wpływ na wydanie decyzji, podnosząc m.in. że brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, iż działka objęta decyzją z 1977 roku oznaczona wyłącznie numerem KW, jest tą samą działką nr [...], którą nabyli rodzice skarżącego. Co prawda, powierzchnia w ocenie skarżącego wydaje się taka sama, to jednak księga wieczysta nie służy określaniu powierzchni nieruchomości i nie da się wykluczyć, że w skład KW nr [...] oprócz nabytej w 1972 roku działki nr [...] wchodziła również działka nr [...], zwłaszcza że jej powierzchnia jest stosunkowo niewielka – zaledwie [...] ha. W każdym razie z żadnego dokumentu w aktach sprawy nie wynika, które działki geodezyjne obejmowała księga wieczysta nr [...]. Ponadto, pełnomocnik wskazał, że żaden z przepisów nie upoważnił organu do sporządzania protokołu badania stanu prawnego z 2011 roku i że dokument taki nie jest dokumentem urzędowym. Badanie stanu ksiąg wieczystych wymaga przeprowadzenia oględzin tych ksiąg i sporządzenia z nich protokołu, a wcześniej powinna być o tym powiadomiona strona. Pełnomocnik skarżącego zwrócił również uwagę, że z ww. badania stanu prawnego wynikało, że działka nr [...] nie była ujawniona na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...], a księga nr [...], do której ostatecznie działkę nr [...] przyłączono, została założona dopiero około 2010 roku, a zatem brak jest jednoznacznego dowodu, iż działka nr [...] nie była przedmiotem decyzji z 1977 roku. Tym samym, organ nie sprostał wymogowi z art. 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], którą odmówiono J. Z. oddania na własność działki siedliskowej położonej w J., gmina M., oznaczonej numerem działki [...], o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr. [...], prowadzonej dla gruntów stanowiących własność Gminy M.. Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy stanowił art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. ustawy, zgodnie z którym Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Mając na względzie dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 6 ustawy, po przeprowadzeniu postępowania organy ustaliły, że działka [...] nigdy nie stanowiła własności Państwa Z. i co za tym idzie również budynki, które są na rzeczonej nieruchomości posadowione. Przedmiot własności Państwa Z. w ocenie organu jednoznacznie wynika z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1997r. wraz z załączoną do niego mapą i opisem z dnia [...] lipca 1971 r. oraz decyzji Naczelnika w M. z 1977 r. Natomiast z wypisu ewidencji wynika, że działka [...] stanowi grunty rolne zabudowane oznaczone jako BR- RV, o pow. [...] ha i stanowi własność Gminy M., a użytkownikiem jej, co z kolei wynika z "protokołu badania stanu prawnego", jest żona wnioskodawcy A. Z.. Z takimi ustaleniami organów nie zgadza się skarżący, w jego ocenie działka nr [...] stanowiąca własność jego rodziców nigdy nie była zabudowana budynkami wymienionymi w decyzji Naczelnika w M. z 1977 r. Na działce nr [...] stała jedynie szopa, co widać w obrysie działki. Zabudowania, których dotyczy decyzja Naczelnika M. z 1977 r. zawsze znajdowały się na działce nr [...] i tam skarżący zamieszkiwał wraz z rodzicami i rodzeństwem. W tym miejscu należy przypomnieć, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, mającego wydać decyzje w określonej sprawie, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie (art. 7 i 77 KPA). Ponieważ nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotne w sprawie", ani nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji tego określenia, organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 KPA ), a w szczególności organ powinien ustosunkowywać się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swego postępowania (art. 78 i nast. KPA). Konsekwencją tego dla organu jest obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wyboru faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 KPA). Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przed wydaniem kwestionowanych decyzji odmownych organy, z naruszeniem ogólnych zasad k.p.a., nie podjęły wszystkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim prowadząc przedmiotowe postępowanie, zarówno organ I jak i II instancji, zaniechały przeprowadzenia oględzin działek. W ocenie Sądu, przeprowadzenie powyższego dowodu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W aktach sprawy brakuje wypisu z księgi wieczystej nr [...], organ zaniechał także ustalenia, co słusznie podniósł skarżący, które działki geodezyjne obejmowała księga wieczysta nr [...]. Tym samym uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, nie dają pełnej informacji odnośnie - będącej przedmiotem postępowania - działki nr [...]. W decyzjach organów brakuje wystarczającego wyjaśnienia, czy rodzice skarżącego byli właścicielami budynku na tym gruncie oraz czy działka [...] przynależała do gospodarstwa rolnego rodziców skarżących. Organy zatem, bez wnikliwie przeprowadzonego postępowania dokonały kwalifikacji zebranych dowodów, jak i twierdzeń strony, pozbawiając skarżącego prawa do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań. W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - jak wynika z przedstawionych wyżej ustaleń – organy naruszyły przepisy postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego. To wszechstronne postępowanie było konieczne również dla wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, które to zarzuty konsekwentnie podnoszone były również w skardze do Sądu. Ponadto, organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., nie uzasadnił wydanej przez siebie decyzji w sposób wymagany przepisami prawa i nie umotywował w dostateczny sposób okoliczności prawnych i faktycznych, które zadecydowały o przyjęciu, że rodzice skarżącego nigdy nie byli właścicielami działki [...] W takiej sytuacji, skoro organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, że działka [...] nie podlega zwrotowi na rzecz skarżącego, podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcia organów obu instancji - bez dokonania oceny ich merytorycznej poprawności - należy uznać co najmniej za przedwczesne. Dopiero po precyzyjnym wyjaśnieniu tej kwestii, mając tak zakreślone ramy postępowania, organy powinny podjąć, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., czynności zmierzające do wnikliwego wyjaśnienia, czy spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 6 ustawy. Należy przy tym przeprowadzić wszelkie dowody (w tym również oględziny działek, ksiąg wieczystych) niezbędne dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie, organ winien odnieść się - dokonując oceny zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. - do wszystkich zebranych w sprawie dowodów, jak też rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a orzekł jak w sentencji.