II SA/Kr 991/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprzeciwów Gminy J. i K. H. od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy J. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 5 marca 2020 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł: < w pkt 1 - o zwrocie nieruchomości nr [...] o pow. 0,1552 ha, położonej w obr. J. , objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Gminy J. - na rzecz K. H., < w pkt 2 - o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 100 948,00 zł; < w pkt 3 - o zwrocie na rzecz Gminy J. zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 100 948 zł; < w pkt 4 - o rozłożeniu na raty ustalonej wyżej należności. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionej decyzji przez Gminę J. Wojewoda decyzją z dnia 28 lipca 2020 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity :Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.". Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...], położona w obr. J. , gm. J., stanowiąca własność K. H., została wywłaszczona decyzją Starosty [...] znak: [...] z 4 marca 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 30 października 2008 r. znak: [...] Prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 1276/08 z 15 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na tę decyzję Wojewody. Pismem z 14 czerwca 2019 r. K. H. złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, że zostały spełnione dwie przesłanki zwrotu nieruchomości tj. stanowi ona nieruchomość wywłaszczoną oraz poprzedni właściciel wystąpił z wnioskiem o jej zwrot. Kolejną przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. Legalną definicję stanu zbędności ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ponadto zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło opisaną wcześniej decyzją z przeznaczeniem na cele "budowy hali sportowej z przewiązką i niezbędnym zapleczem dla Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w J. ". Ustalając, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia organ I instancji zgromadził następujące dokumenty: < decyzję Starosty [...] znak: [...] z 16 września 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wjazdu do szkoły (na działkę nr [...] obręb J.) i wyjazdu (z działki nr [...] obręb J.) na drogę powiatową nr [...] K Kępanów-Tymbark (dz. ewid. nr [...]), budowę miejsc postojowych, likwidację istniejącego zjazdu (dladz. nr [...] obręb J.), budowę bariery ochronnej zabezpieczającej przed wtargnięciem dzieci na jezdnię, przebudowę ogrodzenia (budowa bram i furtki), budowę kanalizacji deszczowej na działkach: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. J. jedn. ewid. J. < zgłoszenie zamiaru dokonania robót budowlanych z 12 lutego 2018 r. związanych z realizacją siłowni zewnętrznej na działce nr [...], < zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z 9 października 2014 r., że z dniem 17 października 2014 r. zamierza rozpocząć roboty budowlane, w przedmiocie których Starosta [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z 16 września 2014 r., < Dziennik Budowyz 10 października 2014 r., < wniosek Gminy J. z 18 lipca 2019 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w L.) o pozwolenie na budowę budynku hali sportowej wraz z łącznikiem i zapleczem sportowym oraz instalacjami wraz z projektem, < postanowienie Starosty [...] znak: [...] z 10 września 2019 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku hali sportowej do czasu rozstrzygnięcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody znak: [...] < protokół z oględzin nieruchomości z 30 lipca 2019 r. Do akt postępowania pełnomocnik K. H. przedłożył również decyzję Starosty [...] znak: [...] z 26 maja 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hali sportowej. W uzasadnieniu tej decyzji Starota L. wyjaśnił, że w związku z decyzją Starosty [...] z dnia 5 marca 2020 r. znak: [...] o zwrocie przedmiotowej nieruchomości oraz nieujawnieniem inwestora jako właściciela w księdze wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość, nie można uznać, że na dzień wydania decyzji inwestor posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 30 lipca 2019 r., "w części północnej działki [...] znajduje się plac utwardzony, pozostała część jest porośnięta trawą. Wewnątrz działki [...] (od strony działki [...]) przebiega ogrodzenie, które załamuje się w kierunku północno - wschodnim i w linii prostej, poprzez działkę [...], łączy się z lewym górnym rogiem budynku szkoły znajdującym się na działce [...] W północnej części działki [...], przy granicy z drogą powiatową (działka [...]) znajduje się słup eNN, a od strony działki [...] znajduje się studnia głębinowa, tak wskazuje mapa zasadnicza, której kopia znajduje się w załączniku do protokołu, natomiast studni w terenie nie odnaleziono. Ponadto wzdłuż ogrodzenia rośnie rząd drzewek iglastych." Do protokołu załączono wykonane w dniu rozprawy zdjęcia nieruchomości, przedstawiające stan jej zagospodarowania. Do akt postępowania organu I instancji Gmina J. przedłożyła również dokumentację fotograficzną obrazującą prace wykonane na nieruchomości na podstawie decyzji Starosty [...] znak: [...] z 16 września 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wjazdu do szkoły (na działkę nr [...] obręb J.) i wyjazdu (z działki nr [...] obręb J.) z drogi powiatowej nr [...] K Kępanów - Tymbark (dz. ewid. nr [...]), budowę miejsc postojowych, likwidację istniejącego zjazdu (dla dz. nr [...] obręb J.), budowę bariery ochronnej zabezpieczającej przed wtargnięciem dzieci na jezdnię, przebudowę ogrodzenia (budowa bram i furtki) i budowę kanalizacji deszczowe. Na podstawie tych dokumentów, organ I instancji stwierdził, że podjęte w oparciu o decyzje nr [...] z 16 września 2014 roku, znak: [...] prace budowlane wykonane na wywłaszczonej nieruchomości, zostały rozpoczęte przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, niemniej jednak precyzyjnie określony w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia oprócz niezbędnego zaplecza, za które uznawane są wybudowany zjazd i wjazd z drogi powiatowej oraz kanalizacja i parking wskazywała przede wszystkim na budowę hali sportowej z przewiązką, która do chwili obecnej, a więc niewątpliwie już po upływie 10 lat od dnia uzyskania przez decyzję wywłaszczeniową przymiotu ostateczności, nie powstała. Na tej podstawie orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o rozliczeniach z tym związanych. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że cała nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...], na której zrealizowana została w wymaganym terminie część inwestycji (na podstawie decyzji Starosty [...] znak: [...] 16 września 2014 r.), stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Podkreślił, że na części nieruchomości wybudowano: plac postojowy dla samochodów wraz z wjazdem z drogi powiatowej umieszczonym na działce nr [...] i niezbędną infrastrukturą, który stanowi zaplecze Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w J. (nazwa aktualna). Dla potrzeb tej instytucji miała też powstać hala sportowa i to w tym kontekście należy rozpatrywać kwestię zbędności części nieruchomości, na której wybudowano plac postojowy dla samochodów i niezbędną infrastrukturę. Wywłaszczona nieruchomość wraz z terenem szkoły miały bowiem stanowić funkcjonalną całość. Wojewoda zaznaczył, że na przedmiotowej nieruchomości planowano zrealizować różne elementy, które można uznać za równorzędne i stanowiące cel wywłaszczenia, tj. halę sportową, jak i ogólnie zdefiniowane zaplecze szkoły. Zgodzić się natomiast należy z organem I instancji że skoro na pozostałej części działki nr [...] nie zrealizowano projektowanej hali sportowej wraz z przewiązką łączącą ją z budynkiem szkoły w wymaganych terminach, a ponadto dopiero po 10 latach od daty wywłaszczenia nieruchomości i to po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości przez poprzedniego właściciela, Gmina J. zwróciła się do właściwego organu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej hali sportowej, ta część nieruchomości powinna zostać zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela. W konsekwencji mając na uwadze, że na części działki nr [...] obr. J. zrealizowano część zaplecza Zespołu Szkół w J. a część nieruchomości pozostaje nadal niezabudowana, należy uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 5 marca 2020 r. o zwrocie działki nr [...], obr. J. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, celem wydzielenia odpowiedniej części nieruchomości podlegającej zwrotowi - stosownie do treści art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 i art. 96 ust. 1b u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1 (tj. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości). Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Oprócz wydzielenia zwracanej części nieruchomości należy również dokonać odpowiednich rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem części nieruchomości - zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n. Powyższe okoliczności mają kluczowe znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, stanowiąc niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mając wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało koniecznością zastosowania przez organ odwoławczy regulacji art. 138 § 2 k.p.a. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli sprzeciwem Gmina J. (sygn. akt II SA/Kr 991/20) oraz K. H. (sygn. akt II SA/Kr 1044/20). Postanowieniem z dnia 13 października 2020 r. obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 991/20. Gmina J. w sprzeciwie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2020. 256 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a."), poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i podniesionych w odwołaniu zarzutów, a także niedokładnego wyjaśnienia sprawy. Na podstawie art. 151 a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 28 lipca 2020 roku. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie tej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu sprzeciwu zaskarżona decyzja jest błędna, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany i należało odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości. K. H. w sprzeciwie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu K. H. wskazuje, że zaskarżona decyzja jest błędna, bowiem należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji o zwrocie całej wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na brak realizacji celu wywłaszczenia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie sprzeciwy od kasatoryjnej decyzji Wojewody wniosły obie strony postępowania o sprzecznych interesach. Skarżący K. H. wywodzi, że nieruchomość należało mu zwrócić w całości - jak to zostało orzeczone w decyzji organu I instancji, natomiast obecny właściciel nieruchomości tj. Gmina J. twierdzi, że brak jest podstaw do zwrotu jakiejkolwiek części nieruchomości. Istota sporu ma charakter materialnoprawny i dotyczy kwestii spełnienia się w okolicznościach sprawy przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę sprzeczne interesy obydwu skarżących oraz zakres ich sprzeciwów, a zwłaszcza kierunek zaskarżenia decyzji kasatoryjnej przez każdego ze skarżących - trzeba wskazać, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest władny do rozstrzygania materialnoprawnej kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Rozstrzygnięcie powyższego sporu pomiędzy dwoma skarżącymi nie tylko naruszałoby powołane przepisy ograniczające zakres kognicji sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji, ale również pociągnęłoby za sobą ograniczenie prawa do kontroli instancyjnej wydanego wyroku. Trzeba przypomnieć, że zaskarżalny jest jedynie wyrok oddalający sprzeciw od decyzji, natomiast wyrok uwzględniający sprzeciw jest prawomocny i nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem przyznanie racji któremukolwiek ze skarżących oznaczałoby prawomocne uchylenie zaskarżonej decyzji i związanie na przyszłość poglądem co do przesłanki materialnoprawnej tj. realizacji celu wywłaszczenia zarówno orzekających w sprawie organów administracji, jak i sądów administracyjnych, które w przyszłości miałyby ewentualnie kontrolować dalsze wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z powołanego wyżej art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a p.p.s.a. wynika, że kognicja sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem ogranicza się wyłącznie do kwestii procesowych tj. do zbadania, czy prawidłowo zastosowano art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja Wojewody narusza powyższy przepis. Organ II instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez Starostę na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Nie dokonywał uzupełnienia tego materiału ani też nie wskazywał na jakiekolwiek braki w tym zakresie. W istocie organ odwoławczy dokonał jedynie odmiennej oceny tego materiału, przyjmując inną kwalifikację w zakresie materialnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W żadnym momencie organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez Starostę L. , zatem przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie ziściły się. Zasadność wydania decyzji kasatoryjnej została przez organ odwoławczy umotywowana zakresem koniecznego do przeprowadzenia postępowania na skutek odmiennej oceny zaistnienia materialnej przesłanki orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości tj. konieczności wydzielenia części działki, która ma podlegać zwrotowi oraz dokonania wynikających z tego rozliczeń. W ocenie Sądu czynności te mogą zostać dokonane przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli Wojewoda twierdzi, że zbędna na cel wywłaszczenia jest tylko część wywłaszczonej nieruchomości i tylko ta część powinna podlegać zwrotowi – winien przeprowadzić stosowne postępowanie w tym zakresie i zmienić decyzję Starosty [...]. Od takiej decyzji obu stronom postępowania będzie przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który będzie miał już wówczas pełną kognicję, również w zakresie oceny przesłanek materialnoprawnych, jak również przepisów postępowania, a od wydanego przez sąd I instancji wyroku przysługiwać będzie stronom skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona sprzeciwami decyzja naruszała przepis art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego każdego ze skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).