I SA/Wa 624/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz H.K. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Minister Rozwoju decyzją z [..] stycznia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta [...], w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) i dotyczyło nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Według ustaleń organu I instancji, właścicielem przedmiotowej nieruchomości według stanu na 31 grudnia 1998 r. była H. K.. Organ I instancji ustalił w toku postępowania, że na mocy Uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]), ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. zyskała status drogi gminnej. Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze [...], miasta będącego na prawach powiatu w Województwie [...], ulicy [...] w [...] nadano nowy nr drogi: [...]. Fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną – ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. organ I instancji ustalił na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2015 r. pod nr [...]. Dowodem na zajętość przedmiotowej działki pod drogę, według organu, jest również wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500, sekcja: [...], która wskazuje, że przedmiotowa działka leży w pasie drogowym, a granica podziału przebiega wzdłuż ogrodzenia. Dodatkowo organ wskazał w tym zakresie na oświadczenie z [...] maja 2015 r. zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], z którego wynika, że działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] była zajęta pod drogę gminną ulicę [...] w [...] 31 grudnia 1998 r. i pozostawała w tym czasie w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej II - prawnego poprzednika obecnego zarządcy drogi. Z kolei spełnienie przesłanki władztwa publicznego organ I instancji ustalił na podstawie dokumentu pn. "wiosenny przegląd ulic 1990", wykonanego przez Rejon Dróg Miejskich, prawnego poprzednika obecnego zarządcy drogi. Wynika z niego, że w 1990 r. dokonano technicznego przeglądu między innymi ulicy [...] (wpisana pod pozycją [...]) i stwierdzono wówczas, że jest to ulica o nawierzchni tłuczniowej. Ponadto z ww. dokumentu wynika, że remontu kapitalnego wymagało [...] m2 chodnika, [...] mb krawężnika oraz [...] m2 jezdni. Ponadto dowodem potwierdzającym władanie jest, zdaniem organu, rachunek uproszczony nr [...], wystawiony [...] lipca 1998 r., wraz z protokołem uproszczonym spisanym w dniu [...] sierpnia 1998 r. w sprawie odbioru końcowego przekazania do użytku komunalnych remontów zryczałtowanych dróg lokalno-miejskich za miesiąc lipiec. Zgodnie z zapisem w załączniku do protokołu dokonano wówczas remontu między innymi ulicy [...] (na długości [...] m położono asfaltobeton, a na długości [...] m emulsję wraz z grysem). W tak ustalony stanie faktycznym sprawy organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki, o których mówi art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, i stwierdził, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczysta nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., wniosła H. K., reprezentowana przez adwokata T. K.. W odwołaniu pełnomocnik H. K. podniósł szereg zarzutów wobec rozstrzygnięcia organu I instancji, w tym zarzucił naruszenie m.in. art. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., 81a k.p.a. i art. 107 k.p.a. oraz 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pełnomocnik skarżącej wniósł również o przeprowadzenie następujących dowodów w sprawie: 1) dowodu z zeznań świadka – uprawnionego geodety S. P. oraz geodety A. G.; 2) zobowiązanie przedstawiciela Przedsiębiorstwa Usług Inżynieryjno-Budowlanych "[...]" w [...] do przedłożenie całości dokumentacji w oparciu, o którą została sporządzona mapa nr [...] i przeprowadzenie dowodu z takich dokumentów; 3) zobowiązanie przedstawiciela Przedsiębiorstw Usług Inżynieryjno-Budowlanych "[...]"' w [...] do przedłożenie całości dokumentacji w oparciu, o którą została sporządzona mapa z projektem podziałki działki nr [...], nr [...] oraz dopuszczenie dowodu z uzyskanych dokumentów, na okoliczność ustalenie, iż działka nr [...] nie była zajęła pod drogę publiczną ul. [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. oraz nie była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ustalenia na podstawie jakich dokumentów ewentualnie czyich informacji została stwierdzona zajętość działki nr [...] pod pas drogowy ul. [...] oraz w jaki sposób została ustalona jej powierzchnia i przebieg; 4) przesłuchanie w charakterze świadka J. M.; 5) zobowiązanie dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] do przedłożenie całości dokumentacji w oparciu, o którą zostało sporządzone oświadczenie dyrektora J. M. z [...] maja 2015 r. oraz dopuszczenie dowodu z uzyskanych dokumentów, na okoliczność ustalenia, iż działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną ul. [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. i nie znajdowała się w zarządzie/władaniu Zakładu Gospodarki Komunalnej II / Skarbu Państwa / jednostek samorządu terytorialnego, ustalenia na podstawie jakich dokumentów została stwierdzona w oświadczeniu z dnia [...] maja 2015 r. zajętość działki nr [...] pod pas drogowy ul. [...] oraz w jaki sposób została ustalona jej powierzchnia i przebieg; 6) zobowiązanie Prezydenta Miasta [...], Wydział Geodezji i / oraz inny organ administracji publicznej do przedłożenie oryginału rachunku nr [...], protokołu uproszczonego z dnia [...] sierpnia 1998 r. oraz dokumentu wskazanego w zaskarżonej decyzji jako załącznik do protokołu z adnotacją ul. [...] wraz udzieleniem informacji na jakim odcinku ul. [...] została wykonana ewentualna nawierzchnia w jakiej szerokości /długości itp. oraz dopuszczenie takich dowodów z dokumentu, na okoliczność ustalenie, iż działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną ul. [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. i nie znajdowała się w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej II, nie była utwardzana w roku 1998 r., ustalenia na podstawie jakich dokumentów została stwierdzona zajętość działki nr [...] pod pas drogowy ul. [...] oraz w jaki sposób została ustalona jej pow. i przebieg; 7) przesłuchania strony tj. H. K.oraz świadka J. K., na okoliczność ustalenia czy w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomości objęta zaskarżoną decyzją a stanowiąca działkę nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, ustalenia, iż działka ta była ogrodzona oraz pielęgnowana (koszenie trawy) przez Odwołująca się i jej rodzinę; 8) wystąpienie do właściwego organu administracji publicznej o przesłanie do akt spraw uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r., na okoliczność ustalenia czy działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną; 9) zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do przedłożenia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "Rozbudowa ul. [...] w [...] wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia" wraz z całą dokumentacją dotycząca działki [...] (obecnie [...]) oraz korespondencją prowadzoną z Odwołującą się oraz dopuszczenie takich dowodów z dokumentu; 10) dopuszczenie dowodu z dokumentów tj.: a) zawiadomienia Urzędu Miasta [...] z [...] sierpnia 2002 r., (gdzie wskazano, iż działka nr [...] stanowi w całości własność H. K.), b) decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2002 r. (gdzie wskazano, iż działka nr [...] stanowi w całości własność H. K.), c) pisma Urzędu Miasta [...], Wydział Skarbu Państwa z [...] marca 2004 r. (w którym wskazano, iż działka nr [...] stanowi w całości własność H. K. oraz skierowano do H. K. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości), d) pisma Urzędu Miasta [...], Wydział Skarbu Państwa z [...] września 2006 r. (gdzie wskazano, iż działka nr [...] stanowi w całości własność H. K. oraz skierowano do H. K. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości), e) pisma Urzędu Miasta [...], Wydział Skarbu Państwa z [...] października 2006 r. (gdzie wskazano, iż działka nr [...] stanowi w całości własność H. K. oraz skierowano do H. K. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości), f) pisma Urzędu Miasta [...], Wydział Skarbu Państwa z [...] lutego 2007 r. (gdzie wskazano, iż działka nr [...] stanowi w całości własność H. K. oraz skierowano do H. K. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości), g) pisma Urzędu Miasta [...], Wydział Skarbu Państwa z [...] marca 2008 r. (gdzie wskazano, iż działka nr [...] stanowi w całości własność H. K. oraz skierowano do H. K. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości), h) pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. wszczynające postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz H. K. (aktualnie podzielona m.in. na działkę nr [...]), i) pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., na okoliczność ustalenia, iż działka nr [...] nie była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęła pod drogę publiczną oraz nie była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, przyznania przez jednostki samorządu terytorialnego, iż działka nr [...] był w posiadaniu i stanowiła własność H. K. co najmniej do roku 2009, za którą Odwołująca się winna uzyskać odszkodowanie; 11) oględzin działki nr [...] na okoliczności ustalenia granic działki nr [...] oraz jej ukształtowania i zagospodarowania w dniu [...] grudnia 1998 r., oraz ustalenia czy działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., jak było posadowione ogrodzenie w dniu [...] grudnia 1998 r. oraz kto się nią zajmował. Po rozpatrzeniu odwołania H. K., Minister Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Rozwoju wskazał na brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz przywołał poglądy judykatury dotyczące kwestii wykazania władztwa publicznoprawnego względem działek gruntu zajętych pod drogi publiczne, jak też zagadnień związanych z oceną operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ jak wynika z akt sprawy oraz treści księgi wieczystej nr [...] – w dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) była H. K.. Organ stwierdził też, że w dacie [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie m. in. uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] z 1986 r., Nr [...], poz. [...]), mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, oraz mapy z naniesieniem na mapę zasadniczą, wraz ze stosowną adnotacją geodety uprawnionego, iż przedstawia granicę pasa drogowego według stanu jego zajęcia pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe również ustalenia organu I instancji, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co w ocenie organu ma wynikać z oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z [...] maja 2015 r., protokołu uproszczonego z [...] sierpnia 1998 r., oraz rachunku uproszczonego nr [...] z [...] lipca 1998 r., za wykonane roboty przy remoncie ulicy [...] w [...]. Wobec powyższego Minister Rozwoju uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję Minister Rozwoju z [...] stycznia 2020 r., wywiodła H. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, załączonych do skargi. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez m.in. brak wszechstronnego rozpoznania zgromadzonego materiału dowodowego i nieprawidłową jego ocenę, nie zgromadzenie w sprawie całego materiału dowodowego, nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, skutkujące przyjęciem przez Ministra Rozwoju, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...]ha, obręb [...] została nabyta z mocy prawa przez Gminę [...] i zajęta pod drogę publiczna ul. [...] w [...], pomimo iż: a) uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się w żaden sposób do wskazanych w odwołaniu wniosków dowodowych, których przeprowadzenie skarżąca wnioskowała w odwołaniu od decyzji organu I instancji (w tym miejscu skarżąca szczegółowo wymieniła wnioski dowodowe, które zgłosiła przed organem), a których zgromadzenie i analiza wymagają naczelne zasady kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. zasada zaufania do obywateli, czy też w szczególności zasada prawdy obiektywnej art. 7, 7a 8 k.p.a.) i dopiero ich ocena może pozwolić na wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, b) nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzja, która to decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i nie wskazuje jakie fakty i dowody organ uznaje a jakie nie m.in. nie odnosi się przez organ do przedłożonych przez skarżącą dowodów z dokumentów, pozbawiając Skarżącą ustalenia przyczyn z powodu których jednym dowodom organ odmawia wiarygodności i mocy dowodowej (tak należy rozumieć nie odniesienie się do zgłoszonego przez skarżącą materiału dowodowego) a inny nie pomimo ich braku w aktach sprawy jak nr uchwały nr [...]; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust 3a ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczna w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną zastosowanie i przyjęcie, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...]ha, obręb [...] została nabyta z mocy prawa przez Gminę [...] i zajęta pod drogę publiczna ul. [...] w [...] pomimo, iż: a) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera dowodów na stwierdzenie, iż zostały spełnione przesłanki do przyjęcia że działka nr [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych, b) działka nr [...] nie znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] / nie była zajęta pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., c) działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. była w wyłącznym władaniu skarżącej / nie była we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, d) skarżąca kwestionuje kopie dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ odwoławczy całkowicie zaniechał ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do wskazanych w odwołaniu wniosków dowodowych, które to naruszenie samo w sobie winno powodować uchylenie zaskarżonej decyzji wobec naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. czy też art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie m.in. uzasadnienie decyzji. Wskazano także, że na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał szereg dowodów nie odnosząc się do treści odwołanie, które w całości kwestionowało zgromadzony materiał dowodowy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, analiza powołanych w zaskarżonej decyzji dokumentów prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy w dacie jej wydania nie posiadał żadnych dowodów na potwierdzenie zajętości działki nr [...] pod pas drogowy w dniu [...] grudnia 1998 r., brak jest bowiem m.in dokumentów źródłowych potwierdzających tą okoliczność w szczególności powołanej uchwały nr [...]. Wskazał przy tym, że wobec braku oryginałów dokumentów stanowiących podstawę ustaleń faktycznych organu, kwestionuje ich istnienie oraz treść a zatem nie mogą one stanowić dowodu w sprawie. Wskazując na naczelne zasady kodeksu postępowania administracyjnego pełnomocnik podniósł, iż organ II instancji nie wykazał, aby sporna nieruchomość w dacie [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod pas drogowy oraz była we władaniu organu administracji publicznej co powoduje, jego zdaniem, naruszenie m.in. art. 7, 8 i 8a kpa oraz powołanych przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę na zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dla przyjęcia, że zasada dwuinstancyjności została przez organy zrealizowana konieczne jest aby rozstrzygnięcia organów w każdej instancji administracyjnej poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z nich, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 k.p.a., przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83). Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, i z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, LEX nr 26570). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to jeden, ale bardzo istotny fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy wyznaczające zakres sprawy administracyjnej, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie w wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. granicach, niezależnie od żądań legitymowanych podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2576/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, poza wskazanym powyżej przepisem art. 15 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. naruszony zostały przez organ odwoławczy także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Minister Rozwoju zaniechał bowiem rozpoznania zarzutów i wniosków dowodowych odwołania, które w całości odnosiły się do kwestii stanowiących podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. Zauważyć należy, że w odwołaniu pełnomocnik skarżącej wskazał na konkretne kwestie, które miały, jego zdaniem, istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Minister całkowicie zignorował stanowisko pełnomocnika skarżącej w tym zakresie. Analiza uzasadnienia decyzji Ministra Rozwoju prowadzi do wniosku, że zaniechał on ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z wymogami art. 7, 77 i 80 k.p.a. Tymczasem było to niezbędne i uzasadnione, zwłaszcza biorąc pod uwagę zaprezentowane przez skarżącą bardzo obszerne i konkretne zarzuty oraz związane z nimi wnioski dowodowe, które sformułowano w odwołaniu, a następnie powtórzono w skardze. Pełnomocnik skarżącej wskazał bowiem w odwołaniu, że przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów ma wykazać, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera dowodów pozwalających na stwierdzenie, iż zostały spełnione przesłanki do przyjęcia, że działka nr [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych, że znajdowała się pasie drogowym ul. [...] oraz, że nie była w wyłącznym władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, które dotyczyły przecież istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, dotyczyły bowiem oceny spełnienia przesłanek nabycia z mocy prawa własności spornej nieruchomości przez Gminę [...]. Podobnie, organ odwoławczy nie odniósł się do wniosku skarżącej o umorzenie postępowania administracyjnego, który skarżąca zawarła w treści odwołania. W ocenie Sądu, dostrzeżone uchybienia miały istoty wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem a priori założyć, że prawidłowe, wszechstronne rozpoznanie sprawy nie prowadziłoby do odmiennych wniosków niż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu w myśl art. 107 § 3 k.p.a., należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa do rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 k.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (por. wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, II OSK 1717/10, II OSK 261/11 - dostępne w CBOSA). Taki sposób procedowania niniejszej sprawy przez organ odwoławczy jest również niezgodny z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy rozstrzygnięcia nie wyjaśniają w sposób logiczny toku rozumowania organu i nie przekonują co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada ta pozostaje niezrealizowana także wówczas, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Natomiast rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw i samodzielnego kreowania "nowych" podstaw prawnych końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w skardze. Z powyższych względów jako przedwczesną uznać należy z kolei ocenę zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Dopiero przeprowadzenie przez organ odwoławczy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału dowodowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych zawartych w skardze, ponieważ wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem rolą sądu zastępowanie organów administracji w gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego. Ponadto, przeprowadzenie tak licznych dowód, o które wnosi pełnomocnik skarżącej niechybnie będzie skutkować nadmiernym przedłużeniem postępowania sądowego. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Rozwoju uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawna, w szczególności obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie ponownego postępowania, w ramach którego oceni i rozpatrzy wszystkie wnioski, zarzuty i dowody zgłoszone przez stronę, w celu dokonania wnikliwej oceny czy sporna nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod drogę publiczną i znajdowała się we władaniu publicznoprawnym, a następnie przedstawi przekonujące argumenty na poparcie swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r., nr [...]. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).