II SA/Gd 354/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 14 lutego 2014 r., nr [...], Wójt Gminy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz T. i J. C. warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny zlokalizowanego na terenie działki letniskowej nr [...] w obrębie T., gmina D. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ww. działka jest objęta uchwałą Rady Gminy z dnia 5 kwietnia 2000 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 98, poz. 636), w której przeznaczona jest pod zabudowę letniskową. Wskazując na treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) organ wyjaśnił, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje nadal. W związku z tym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w obrębie T.. W świetle powyższego prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, zatem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji T. i J. C. podnieśli, że z naruszeniem art. 73 § 1 i 2 k.p.a. odmówiono im uwierzytelnienia druku wpłynięcia ich pism do urzędu gminy. Zarzucili skierowanie ich sprawy do rozstrzygnięcia J. E., który wykonuje funkcję kierownika budowy domu skarżących. Podnieśli ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ pierwszej instancji został uchwalony w dniu 15 lutego 1991 r., a zatem jak wszystkie plany uchwalone przed 1995 r. już nie obowiązuje. Z kolei plan z 2001 r. został unieważniony decyzją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jeśli jakiś plan miejscowy obowiązuje, to nie powinien obowiązywać, albowiem przy jego zatwierdzaniu brał udział J. E., który nie powinien pracować w Urzędzie Gminy. Wybudowany przez skarżących budynek spełnia wszelkie kryteria budynku mieszkalnego. Skarżący dodali, że w promieniu kilkuset metrów od ich domu wybudowano domy mieszkalne, a jedynie ich budynek w dalszym ciągu traktowany jest jako budynek rekreacyjny. Decyzją z dnia 4 maja 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołując treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wydawaną w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami planu. Przedmiotowy teren jest objęty obowiązującym planem miejscowym, który został uchwalony uchwałą Rady Gminy nr [...] i zmieniony uchwałą nr [...], w której wskazano, że teren działek o numerach [...], [...], [...], [...] we wsi T. przeznacza się pod teren zabudowy letniskowej. Zmiana planu weszła w życie w dniu 31 października 2000 r. i nadal obowiązuje. Z chwilą uchwalenia planu dla przedmiotowego terenu odpadła podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku skarżących. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dopuszczają możliwości wydawania decyzji w tym zakresie, zatem postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnośnie ewentualnych uchybień organu, których dotyczyły pozostałe zarzuty odwołania, Kolegium wyjaśniło, że nie mogły one mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, dlatego organ ten odstąpił od badania okoliczności wskazanych przez odwołujących się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. i J. C. zarzucili jej naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto wyjaśnili, że w toku prac planistycznych w 2000 r. zostali wprowadzeni w błąd przez pracownika urzędu gminy, na skutek czego wycofali swój protest. Podnieśli, że sąsiednie działki zostały przekwalifikowane na działki budowlane, co narusza zasadę równego traktowania oraz zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Budynek usytuowany na działce skarżących jest opodatkowany od 2013 r. jako budynek rekreacyjny, co nie oznacza że nie może on być budynkiem mieszkalnym, skoro spełnia wszelkie warunki, by uznać go za dom mieszkalny. Brak wydania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 zdanie wstępne ustawy). Nadto zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak zatem wynika przywołanych przepisów oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) z założenia wykluczają się. Na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji następuje na podstawie postanowień planu, nie wydaje się zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem funkcję decyzji lokalizacyjnej spełnia decyzja o pozwoleniu na budowę. Lokalizacja inwestycji na danym obszarze na podstawie decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie wtedy, gdy brak jest planu miejscowego dla danego obszaru. Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. "Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, Lex nr 1234128). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania budynku nie jest zatem dopuszczalne ze względu na fakt obowiązywania dla terenu działki, na której usytuowany jest ten budynek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy z dnia 5 kwietnia 2000 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. Dlatego też umorzenie postępowanie w sprawie wydania decyzji było w pełni uzasadnione, a podnoszone w skardze zarzuty są bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skarżących ww. uchwała z dnia 5 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w żadnym z określonych prawem trybów. Uchwała ta obowiązuje, mimo że stanowi zmianę uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętej w dniu 15 lutego 1991 r. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy plany miejscowe gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. W literaturze pojawiło się w związku z powyższym przepisem stanowisko, zgodnie z którym utrata mocy planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach dokonanych po tej dacie. Pomimo braku wyraźnej regulacji dotyczącej uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jednakże tylko o tyle, o ile mają na tyle samodzielny charakter, iż w zakresie objętym nowelizacją mogą w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004; pogląd podzielony także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 318/09, Lex nr 553029). Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 218/06 (Lex nr 486504), stwierdzając, że: "W rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe planu miejscowe obowiązują po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taka uchwała zmieniająca musi zawierać na tyle samodzielnie i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana, bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r." W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia 5 kwietnia 2000 r. niewątpliwie zawiera samodzielne zasady kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności uchwała ta w części tekstowej zawiera w § 1 pkt 15 ustalenie, z którego wynika, że m.in. teren działki skarżących nr [...] we wsi T. przeznaczony w planie zatwierdzonym uchwałą z dnia 15 lutego 1991 r. na cele upraw rolnych, przeznacza się pod tereny zabudowy letniskowej, które są oznaczone na rysunku planu symbolem UTL. Ponadto w § 1 pkt 15 uchwały z dnia 5 kwietnia 2000 r. określono w sposób wyczerpujący dla terenu tej działki zasady zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy, zasady obsługi technicznej, a ponadto stawkę procentową służącą do naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości terenu. Z przedstawionych ustaleń uchwały z dnia 5 kwietnia 2000 r. wynika zatem, że dla terenu działki należącej do skarżących ustalenia te znajdują zastosowanie w sposób samodzielny i odrębny od ustaleń zawartych w pierwotnej uchwale z dnia 15 lutego 1991 r. Można bowiem z tej uchwały wywieźć bezpośrednio zasady dotyczące przeznaczenia i zagospodarowania działki skarżących, bez odwoływania się do ustaleń uchwały z dnia 15 lutego 1991 r. Nie można zatem twierdzić za skarżącymi, że plan miejscowy przyjęty uchwałą z dnia 5 kwietnia 2000 r. utracił moc. Natomiast te zarzuty skargi, w których kwestionowana jest zgodność z prawem tejże uchwały nie mogły podlegać rozpoznaniu w niniejszej sprawie, albowiem pozostają poza jej granicami. Organy, wbrew twierdzeniom skarżących, podjęły wszelkie niezbędne dla zakończenia sprawy czynności wyjaśniające, ustalając fakt obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze, na którym położona jest działka skarżących. Brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących, w którym wykazywali oni, że dla sąsiednich nieruchomości dokonano przekwalifikowania z działek letniskowych na mieszkaniowe. Przedmiotem postępowania był bowiem wniosek skarżących o zmianę sposobu użytkowania nieruchomości działki nr [...] w obrębie T.. Stan faktyczny i prawny nieruchomości sąsiednich nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności wobec okoliczności, że sąsiednie nieruchomości mogą posiadać inne niż działka skarżących przeznaczenie zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia okoliczności związane obciążeniem podatkowym skarżących na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, albowiem fakt opodatkowania nieruchomości nie stanowi przesłanki w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że budynek usytuowany na działce skarżących może być potraktowany jako budynek mieszkalny nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wobec prawidłowego ustalenia, że dla działki tej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość rozpatrywania sprawy warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania działki. Wynikający zaś z art. 7 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej uwzględniania przy załatwianiu sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli jest realizowany m.in. poprzez działanie tych organów na podstawie prawa, to jest w oparciu o określoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Ustalenie obowiązywania planu miejscowego dla terenu działki skarżących, a w konsekwencji konieczność wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, powoduje, że ewentualne uchybienia związane – w ocenie skarżących z wydaniem decyzji organu pierwszej instancji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto okoliczność ta może być rozpoznana w ewentualnym postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.