I SA/Wa 2566/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej [...] na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] czerwca 2020 r. do Starosty [...] wpłynęły wnioski Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: RDLP) z dnia [...] października 2019 r. oraz [...] maja 2020 r. dotyczące przywrócenia użytku leśnego na powierzchni działek nr [...] położonych w obrębie [...], gm. [...]. Ww. wnioski zostały przekazane Staroście wg właściwości przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: MWINGiK) w celu rozpatrzenia. Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Dyrektora RDLP w [...] w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przywrócenia użytku leśnego na działkach nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Dyrektor RDLP w [...] wnosząc o uchylenie w całości ww. postanowienia i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Ponadto wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma kompetencje do podejmowania działań w celu ochrony gruntów leśnych, a w szczególności w ograniczeniu przeznaczania ich na cele nieleśne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując niniejszą sprawę wskazał, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w postępowaniu ewidencyjnym są podmioty ujawnione w rejestrze gruntów jako właściciele, władający, użytkownicy nieruchomości oraz osoby mające interes prawny w tym postępowaniu. Bezsporne jest, że działki nr [...] stanowią własność Gminy [...]. Wobec tego interes prawny skarżącego nie wynika ani z tytułu własności, ani z władania tą działką. Legitymacji procesowej skarżącego nie można również wywodzić z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.). Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przepisy art. 5, jak również art. 26 ww. ustawy nie dają Dyrektorowi RDLP przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniach dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Przepisy art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są swego rodzaju nośnikiem normy kompetencyjnej, ustalającej właściwość organu administracji w określonych kategoriach spraw. Oznacza to zatem, że ten właśnie organ jest organem administracji publicznej, powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania spraw dotyczących ochrony gruntów leśnych. Tym samym przepis ten ma charakter procesowy, co nie pozwala wywodzić z niego jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co stanowi warunek uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Organ II instancji wskazał również, że skarżący nie wskazał na żaden inny przepis prawa materialnego, z którego wynikałby tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości stanowiącej przedmiot postanowienia Starosty [...]. Skoro zatem według obowiązującego orzecznictwa Dyrektor RDLP nie ma przymiotu strony w postępowaniach ewidencyjnych, to nie może występować z wnioskiem o przywrócenie w ewidencji wpisów sprzed dokonanej wcześniej zmiany. Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby niniejsze postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu, nie zaś na wniosek strony, organ wyjaśnił, iż MWINGiK w piśmie przekazującym wg właściwości wnioski Dyrektora RDLP nie wskazał jakie czynności powinien podjąć Starosta w celu rozpatrzenia niniejszych pism. Z akt sprawy wynika, że MWINGiK w zakresie swojej właściwości rozpatrzył wnioski Dyrektora RDLP i nie znalazł podstaw do podejmowania czynności wyjaśniająco - kontrolnych w tej sprawie. Natomiast we wnioskach z dnia [...] października 2019 r. oraz [...] maja 2020 r. przekazanych Staroście nie zawarto prośby o wszczęcie postępowania z urzędu w niniejszej sprawie. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zarzucając mu: naruszenie z art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz.176 ze zm. ), polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającego wszczęcia postępowania dot. przywrócenia użytku leśnego na powierzchni działek ewidencyjnych o numerach [...], z obrębu [...], położonych w m. [...], gm. [...] wobec przejęcia, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] składając do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismo z dnia [...] marca 2020 r znak: [...] dot. przywrócenia użytku leśnego na powierzchni działek ewidencyjnych o numerach [...], z obrębu [...], położonych w m. [...], gm. [...] wyraził wolę działania w niniejszej sprawie jako strona w postępowaniu w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytku leśnego Ls na użytek Tp mimo, że pismo to wskazywało, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] wnosił, aby [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w trybie nadzoru zalecił Staroście [...] wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia użytku leśnego na powierzchni działek ewidencyjnych o numerach [...], z obrębu [...], położonych w m. [...], gm. [...], bowiem zmiana użytku na przedmiotowych działkach została dokonana bez podstawy prawnej i narusza przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), naruszenie art. 61 a k.p.a. w zw. art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77, k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] działał w niniejszej sprawie jako strona w postępowaniu mimo, że intencją czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] było przywrócenie z urzędu w ewidencji gruntów i budynków wpisu zgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ramach posiadanych kompetencji do podejmowania działań w celu ochrony gruntów leśnych, a w szczególności w ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. nie rozpatrzenie sprawy przywrócenia z urzędu użytku leśnego na powierzchni działek ewidencyjnych o numerach [...], z obrębu [...], położonych w m. [...], gm. [...] dokonanej bez podstawy prawnej, a co za tym idzie naruszenie art. 20 ust. 1 pkt. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz.176 ze zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 363) w celu ominięcia przepisów art. 5 ust. 1, art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 3 ustawy o lasach. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Na wstępnie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako dopuszczalności zainicjowania postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Kwestia legitymacji czynnej jest kwestią dalej idącą i musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, zaś jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość późniejszego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej i wydania przezeń decyzji merytorycznej. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. przyjmując, że Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący swój interes prawny wywodzi natomiast z kompetencji dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych określonych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie dokonywania kontroli jej stosowania, w oparciu o art. 26 ust. 1. Z uwagi na zawarte w tym przepisie odesłanie do podmiotów wymienionych w art. 5 ustawy oraz charakter tego obowiązku, związanego z uprawnieniami wskazanymi w art. 26 ust. 2, należy przyjąć, że chodzi o obowiązki dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jako organu administracji publicznej. W tym kontekście wskazać trzeba, iż przesłanką podmiotową do wszczęcia postępowania jest złożenie wniosku przez legitymowany do tego podmiot, czyli innymi słowy stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania administracyjnego na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. uzależniony jest zatem od posiadania interesu prawnego. Zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa, interesem prawnym może być jedynie interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, Lex nr 337023; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie interesu prawnego nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż trafnie organ odwoławczy wywiódł, iż przepisy art. 5 i 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią jedynie normy kompetencyjne ustalające właściwość organu administracji w odpowiednich kategoriach spraw. Otóż art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania w sprawach ochrony gruntów leśnych. Obowiązki dyrektora wynikające z przedmiotowej ustawy mają charakter zadań z zakresu administracji publicznej. Przepis ten ma charakter procesowy, nie można natomiast wywieść z niego jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co jest warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Dyrektor Lasów Państwowych działa tutaj w charakterze wyłącznie organu administracji publicznej, który posiada kompetencje z zakresu prawa ustrojowego min. do wydawania decyzji administracyjnych. Powierzenie zaś organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne łączenie różnych ról procesowych. Również, wbrew stanowisku skarżącego, podstawy materialnej nie stanowi przepis art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, iż m.in. dyrektor Lasów Państwowych sprawuje kontrolę stosowania przepisów przedmiotowego aktu. Charakter tej kontroli został określony w ust. 2 i analiza tego przepisu pozwala na stwierdzenie, iż kontrola ta polega na wykonywaniu faktycznych czynności zmierzających do sprawdzenia w terenie czy podmioty zobowiązane do realizowania wymogów ustawy, obowiązki te prawidłowo wykonują. Nie można wobec powyższego uznać, iż z obowiązku kontrolowania osób trzecich w zakresie wykonywania przez nie wymogów ustawy można wywieść obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie z prawem przyjęły, iż skarżący nie posiada przymiotu strony. Powyższe musiało zaś skutkować wydaniem na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym, wbrew zarzutom skargi skarżący złożył wnioski dotyczące wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowych działek w pismach z dnia [...] października 2019 r. i z dnia [...] maja 2020 r., co wynika jasno z ich treści, a zatem organ administracji publicznej zobowiązany był do ich rozpatrzenia. Jeśli chodzi o pismo z dnia [...] marca 2020 r., na które powołuje się skarżący podnosząc, że stanowiło ono wniosek Dyrektora RDLP w [...] skierowany do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego o wszczęcie postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowych działek, należy zauważyć, że jest to pismo kierowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Dyrektora RDLP w [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.