VIII SAB/Wa 98/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika Spółki cywilnej [...]z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]do rozpoznania wniosku Spółki Cywilnej [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. P. M. wspólnik spółki cywilnej [...] (dalej także: "skarżący") złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej także: "Kierownik BP ARiMR", "organ"), w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2009 rok, wnosząc jednocześnie o nałożenie na organ grzywny. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wyczerpał drogę administracyjną, składając do organu nadrzędnego zażalenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), które zostało uznane za nieuzasadnione. W ocenie skarżącego organ od dnia [...] września 2014 r. do dnia złożenia w dniu [...] marca 2015 r. zażalenia pozostawał w stanie permanentnej bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania. Czynność z dnia [...] kwietnia 2015 r., polegająca na wezwaniu wskazania wspólników spółki miała charakter pozorny, zaś pozostałe czynności podejmowane po złożeniu zażalenia urągają zasadzie szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR wniósł o oddalenie skargi. W jej uzasadnieniu szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 193/12 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt: II SAB/Łd 2/12 ) wyjaśnił sposób rozumienia pojęcia bezczynności i przewlekłości. Podniósł, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwie, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy, postępowania samego skarżącego i właściwych organów, znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżącego. Organ podniósł, że prowadził skomplikowaną analizę dotyczącą ustalenia czy w niniejszej sprawie nie doszło do stworzenia tzw. sztucznych warunków przez wnioskodawcę, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, zgodnie z którymi nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Zauważył także, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie jest tylko jednym z bardzo wielu postępowań prowadzonych w tym samym czasie. Wynika to ze specyfiki pracy organu, tzn. organ prowadzi jednocześnie wiele podobnych postępowań, w których strony również wnoszą o przesłuchanie wielu świadków. Podkreślenia przy tym wymaga, iż reprezentantem stron tych postępowań lub stroną jest ta sama osoba – P. M.. Strony lub reprezentant stron (w osobie P.M.) wszystkich postępowań, korzystając z przysługujących im praw dotyczących uczestnictwa w przesłuchaniach, chcą z nich korzystać, przy czym ma to być osobiste uczestnictwo P. M., a nie innej wyznaczonej przez strony postępowań osoby do ich reprezentacji na przesłuchaniach. Wskazał także, iż obecnie organ wyznaczył przesłuchania w zaledwie dziewiętnastu prowadzonych postępowaniach (z dziesiątek innych, koniecznych do przeprowadzenia przesłuchań w postępowaniach), w których jako reprezentant ich stron występuje P. M., przy czym terminy ich wyznaczenia zaczynają się od lutego 2015 r. do połowy lipca 2015 r. Przesłuchania świadków wskazanych przez strony w innych postępowaniach muszą zostać wyznaczone po tej dacie. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego: W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 spółki cywilnej [...]. We wniosku strona postępowania ubiegała się o przyznanie płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organ decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej na rok 2009 z uwagi na brak podmiotowości prawnej po stronie spółki cywilnej, którą organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 571/10 uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt II GSK 769/11 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (organu odwoławczego). Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do Kierownika BP ARiMR [...] marca 2013 r., który zgodnie z wytycznymi Sądów, uznał skarżącego jako producenta rolnego, a następnie podjął czynności kontrolne w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę warunków do otrzymania wnioskowanej płatności. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie przez stronę postępowania gospodarstwa rolnego. W związku ze złożeniem w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez skarżącego do Biura Powiatowego w B., zmiany do wniosku o wpis do Ewidencji Producentów, w którym informuje o zmianie miejsca siedziby spółki na województwo z., powiat d., Gmina C., organ zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r. przekazał wnioski o przyznanie płatności zgodnie z właściwością Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu D. z/s w Z.. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu D. przekazał sprawę zgodnie z właściwością Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. w związku z kolejną zmianą siedziby podmiotu na powiat b.. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik BP ARiMR pismem nr [...] zawiadomił skarżącego – reprezentującego [...] s.c. w B. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa w dniu [...] marca 2014 r., zaś w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył zastrzeżenia do przeprowadzonego postępowania, dodatkowo załączając dokumenty mające potwierdzić posiadanie gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik BP ARiMR na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2009 w całości oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich ze względu na niespełnienie warunków wynikających z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków dla uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. W dniu [...] września 2014 r. Dyrektor ARiMR decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powyższa decyzja wpłynęła do Kierownika BP ARiMR w dniu [...] września 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR wystosował wezwanie do skarżącego o wskazanie wszystkich wspólników podmiotu [...] s.c. na przestrzeni lat 2008-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników tego podmiotu. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. odpowiedział na ww. wezwanie. Kierownik BP ARiMR pismem z dnia [...] maja 2015 r. zawiadomił wnioskodawcę o terminie i miejscu przesłuchania w charakterze świadków W. K., R. T., M. P., M. P. i D. M. oraz wezwaniami z tej samej daty wezwał powyższe osoby do osobistego stawiennictwa w charakterze świadków na przesłuchania wyznaczone w podanych w wezwaniach terminach, na okoliczność ustalenia prowadzenia przez [...] s.c. samodzielnego gospodarstwa rolnego. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu postępowania administracyjnego ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie. Jako termin załatwienia sprawy wskazano dzień [...] lipca 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy o przyznanie płatności za rok 2009 oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w trybie art. 37 k.p.a., które zostało uznane przez Dyrektora ARiMR za niezasadne postanowieniem [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Podczas rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż nie zapadła żadna decyzja w sprawie, nie ma wiedzy do kiedy zostało przedłużone postępowanie administracyjne. Precyzując wnioski skargi, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 60 dni, wymierzenie organowi grzywny, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego w dniu [...] maja 2009 r. przez [...] s.c. w B. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. został przez stronę skarżącą spełniony. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez znaczenia zatem dla niniejszego postępowania pozostaje stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. Już bowiem samo złożenie ww. zażalenia otworzyło skarżącej spółce możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. do sądu administracyjnego. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1164 ze zm., dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich", obowiązującej do 15 marca 2015 r. wobec treści art. 61 i 62 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz.U. z 2015 r, poz. 308) stanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Powyższe kwestie zostały podobnie uregulowane w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – (Dz.U. z 2015 r, poz. 30 ze zm.) – art. 3 ust. 1 i art. 24 ust. 8 tej ustawy. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził kontrolowane postępowanie. Zauważyć bowiem wypada, że po otrzymaniu w [...] września 2014 r. decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2014 r. nr [...] do dnia [...] kwietnia 2015 r. nie zostały podjęte żadnych czynności w sprawie, prowadzące do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. Organ nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Po udzieleniu przez skarżącego odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r., kwestionującej zasadność tego żądania, kolejną czynnością organu zmierzającą do zakończenia postępowania było wyznaczenie pismem z dnia [...] maja 2015 r. terminu przesłuchania świadków na dzień od [...] do [...] lipca 2015 r. Jednocześnie organ zawiadomił stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2015 r., wskazując na wielowątkowy i skomplikowany charakter sprawy. Okoliczności wskazywane w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. i będące przedmiotem ustaleń zeznaniami świadków nie pozostają we wzajemnej kolizji i przyczyny odstępu czasu pomiędzy tym pismem, a wyznaczeniem terminu przesłuchania świadków nie zostały w żaden sposób wyjaśnione. Okres od [...] września 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. obejmuje okres ponad 6 miesięcy, zaś do dnia [...] maja 2015 r. ponad 7 miesięcy. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 k.p.a., jak również w art. 19 ust. 7 i art. 24 ust. 8 ww. ustaw możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana, także w sytuacji, gdy sprawa jest skomplikowana, a organ napotyka w doprowadzeniu do wydana rozstrzygnięcia na trudności. Szczególnie bowiem w sprawie o skomplikowanym charakterze konieczna jest wzmożona aktywność organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zarówno z akt sprawy, jak i z oświadczenia pełnomocnika skarżącego wynika, iż postępowanie wszczęte wnioskiem [...] spółki cywilnej w B. wszczęte wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. nie zostało dotychczas zakończone. Wobec stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania, należy dokonać oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący. Należy tym samym stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż po otrzymaniu [...] września 2014 r. decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2014 r. nr [...] do dnia [...] kwietnia 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie, prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. Organ nie wykazał prowadzenia postępowania, dokonywania niezbędnych czynności prowadzących do wydania rozstrzygnięcia. Powyższe w ocenie Sądu pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 149 § 2 p.p.s.a., w tych okolicznościach Sąd w punkcie 3 wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 j.t. ze zm.). Wobec zwolnienia skarżącego od wpisu sądowego, wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.